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국공유지 도시공원 해제 위헌… “공원관리 체계 일원화해야” ‘2020 도시공원일몰 대응 시민협의체’ 등, 도시공원일몰제 대응을 위한 시민토론회 개최
  • 이형주 (jeremy28@naver.com)
  • 입력 2020-06-21 21:54
  • 수정 2020-06-21 21:54
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서울시와 녹색서울시민위원회, ‘2020 도시공원일몰 대응 시민협의체’는 지난 19일 서울시청 서소문청사 1동 13층 대회의실에서 도시공원일몰제 대응을 위한 시민토론회를 개최했다. 사진은 좌측부터 이창수 가천대학교 도시계획과 교수, 최희선 한국환경정책평가연구원 선임연구위원, 맹지연 환경운동연합 기획위원, 오충현 동국대학교 바이오환경과학과 교수, 유영봉 서울시 공원조성과장, 최재홍 민주사회를 위한 변호사모임 환경보건분과위원장, 박문호 전 서울시립대학교 도시과학연구원 연구교수

 


[환경과조경 이형주 기자] 전국 장기미집행 도시공원 해제가 불과 보름도 채 남지 않았다. 이러한 가운데 시민·지자체의 도시공원일몰제 대응 성과를 공유하고 앞으로의 과제를 논의하는 자리가 마련됐다. 이날 토론에서는 국공유지를 해제 대상에 포함시킨 것은 중앙정부의 권한 남용이자 위헌이라는 주장이 나왔으며 국토부, 환경부, 산림청으로 삼원화 된 공원관리 체계를 일원화해야 한다는 의견도 나왔다.


서울시와 녹색서울시민위원회, ‘2020 도시공원일몰 대응 시민협의체’는 지난 19일 서울시청 서소문청사 1동 13층 대회의실에서 도시공원일몰제 대응을 위한 시민토론회를 개최했다.


장기미집행 도시공원 실효제는 도시계획에 따라 지방자치단체가 사유지를 도시공원으로 지정한 뒤 20년 간 사업을 시행하지 않으면 지정의 효력이 사라지는 제도다. 국토교통부는 지난 5월 29일 도시공원 중 전 정부부처 및 소속기관의 국유지는 물론 지자체의 공유지까지 5057곳을 우선해제 대상으로 공고한 상태다.


이한아 서울그린트러스트 사무처장의 사회로 진행된 토론회에서는 ▲맹지연 환경운동연합 기획위원이 ‘도시공원일몰제 대응 성과와 한계’를 주제로 기조발제를 하고 ▲유영봉 서울시 공원조성과장이 ‘서울시 도시공원일몰제 대응 성과와 과제’ ▲최희선 한국환경정책평가연구원 선임연구위원이 ‘해외 도시공원 보전 사례 및 제도개선 방안’ ▲최재홍 민주사회를 위한 변호사모임 환경보건분과위원장이 ‘도시공원일몰제도의 위헌성과 대안 입법 방향’에 대해 발표했다.


발제에 이어 오충현 동국대학교 바이오환경과학과 교수 주재로 이창수 가천대학교 도시계획과 교수와 박문호 전 서울시립대학교 도시과학연구원 연구교수의 지정토론이 진행됐다.



도시공원일몰제 일괄 적용은 중앙정부 직권 남용이자 위헌


이날 최재홍 위원장은 “헌법재판소가 장기미집행도시계획시설 사업부지 내 토지소유자의 사적유용성과 사회적 의무성을 비교형량해 헌법적 판단을 한 전제는 사유지로서, 국공유지는 이러한 사적유용성의 검토대상 자체가 되지 않는다”고 설명했다.


국토계획법은 도시계획시설 사업 중 도로, 상하수도, 학교, 도시공원 등을 지방사무로 분류하고 있으나 도로와 상하수도의 경우 최대 80%까지 중앙정부가 국고로 사업을 지원하고 있다. 이에 따라 도로는 83%, 상하수도는 100%가 계획대로 집행됐다. 


반면 중앙정부의 지원이 없는 도시공원사업은 54%가 미집행 상태로 남아 있다는 점을 고려하면 위헌적인 법의 현실은 장기미집행도시계획시설사업 중 도시공원에서만 그 폐해가 두드러진다는 것이 최 위원장의 설명이다.


또한 “장기미집행도시공원 내 지목이 나대지인 경우 보상규정 없이 장기간 사적 유용성을 제한하는 것은 헌법에 위반되니 이러한 나대지에 일몰제를 도입하는 것은 목적의 정당성이 인정된다. 그러나 나대지를 제외한 토지는 사회적 의무성의 범주 내임에도 불구하고 일괄적으로 일몰제를 적용하도록 한 것은 해당 도시공원을 사실상 공원으로 이용하고 있는 도시민들의 공원향유권을 박탈할 수 있다는 점에서 수단의 적절성과 최소침해성을 위반한 것”이라고도 말했다.


최 위원장은 “도시계획시설로서 도시공원을 지정한 후, 해당 도시공원의 설치가 불필요하다고 판단될 경우 도시계획시설결정권자는 도시관리계획 변경결정을 통해 얼마든지 도시공원을 해제할 수 있다”며 “이러한 점에서 도시계획시설결정권자의 도시계획고권을 형해화시킬 수 있는 국공유지에 대한 일몰제 적용은 전문적인 도시계획영역의 행정자율권을 의회입법으로 제한해버렸다는 점에서 반헌법적”이라고 설명했다.


이에 ‘2020 도시공원일몰 대응 시민협의체’는 일몰제에 따라 도시공원에서 해제되는 땅 가운데 국공유지와 임야·논밭 등의 대지 외 부지를 해제 대상에서 제외하는 내용의 헌법소원을 올해 상반기 중 제기할 예정이다.


맹지연 위원은 “지나치게 포괄적인 해제근거는 허용행위 열거방식에 의한 토지이용체계에 반하며 헌법재판소가 ‘대지’에 한해 해제 등 다양한 보상수단 적용을 인정한 것에도 반한다”고 지적했다.


이어 “국공유지는 10년 유예가 원칙이며 사유재산권침해의 우려도 없는 만큼 6월 30일까지 무분별하게 일괄해제 할 이유가 없다. 지목이 임야나 전답으로 도시자연공원구역 등으로 지정된 토지주(사유지)와의 형평성도 고려해야 한다”며 해제대상 국공유지에 대한 ‘개발행위허가 제한지역’을 지정하고, 국공유지의 경우 타 지자체와 동일하게 가급적 보전녹지나, 도시자연공원구역, 경관지구 또는 자연공원법에 의한 ‘도시군 자연공원’을 지자체의 여건에 맞게 추진토록 할 것을 제안했다.


또한 “국토부장관이 도시공원일몰 지역에 대한 개발행위허가제한지역 일괄 지정 후 관련 제도 보완을 통해 지자체가 해제 후 도시공원의 보전을 위해서는 도시자연공원구역으로 지정하든지, 적극적인 관리수단으로서 개정 자연공원법에 따라 군립, 시립, 구립공원으로의 재지정 할 수 있도록 정부차원의 종합적인 대책과 지원이 필요하다”고 강조했다.


아울러 ▲대통령 공약사항으로 자연자원침해 조정 제도에 대한 도입을 위해 생태계 보전협력금제도 개정 ▲사유재산권 침해와 무관한 국공유지 예외 없는 영구 보전 ▲도시자연공원구역 토지소유자의 재산세 50% 및 상속세 80% 감면 ▲도시공원 및 도시자연공원구역의 토지 매입비 50% 국고 지원 ▲토지매입을 위한 지방채 발행 시 지방채상환기간 20년 연장 ▲중앙정부의 장기 재원마련을 위한 교통환경에너지세 개편 등의 입법화를 촉구했다.



도시공원, 모든 국민의 기본적·필수적 공공서비스이자 국토 기간시설


이창수 교수는 “도시공원의 환경생태적 특성과 네트워크가 필요하다는 특성, 그리고 방재 및 도시안전 확보기능은 자연공원과 동일하다”며 도시공원은 자연공원과 동등한 가치와 위상을 가진다고 말했다. 때문에 중앙정부가 적극 지원하는 하천 및 도로의 기능, 사회복지 및 교육문화 그리고 국방서비스와 동등한 접근이 필요하다는 것이 이 교수의 말이다.


도시공원의 여가, 휴양, 정서, 교화기능 등은 사회복지 차원에서의 필수서비스다. 환경·생태적 기능과 방재·보호적 기능은 기후변화에 대응해야 하는 국가 및 인류공동체의 현재와 미래의 현안과 관련된 기능이다. 이 점에서 볼 때 도시공원은 당해 도시의 선택적 서비스가 아니라 모든 국민의 기본적·필수적 공공서비스이자 국토의 기간시설로서 봐야 한다는 것이 이 교수의 주장이다.


이 교수는 “국민의 복지와 환경·생태 및 방재에 대한 책무가 있는 중앙정부는 장기미집행 도시공원의 완전 집행뿐만 아니라 선진국 수준의 도시공원 확보를 위해 그간의 인식을 성찰하고 시대의 요청을 실천해야 한다”고 강조했다.


또한 “안전, 환경, 생태 등의 가치가 강조되는 시대에 그 기능을 가진 도시공원의 가치는 훨씬 커진다. 공원녹지를 연결됐을 때 효용이 커지고 규모가 커지면 효과는 제곱으로 커진다. 국내적으로 인접한 도시와도 협력해야 하고, 인접한 국가 나아가 전 세계와 함께 협력해야 한다”며 공원을 단일 공간이 아니라 연결성을 가진 그린인프라로서 바라보고 접근할 것을 권했다. 


아울러 “도시공원은 유산적 가치가 있으며, 후손들에게 물려주는 토지 개념에서 보면 패러다임을 바꿔야 한다. 공원은 건축물처럼 생명이 다하면 끝나는 도시계획시설이 아니라는 특수성을 고려해서 접근해야 한다”고 제언했다.



그린인프라 통합관리 법제화 필요


최희선 연구원은 “도시계획시설로서 공원녹지 뿐 아니라 도시 내 다양한 녹지공간들을 포함하고, 이들의 네트워크 형성을 통한 녹지의 다기능성이 발현될 수 있도록 하는 그린인프라로 접근하는 관점 전환이 필요하다”고 주장했다.


그린인프라는 도시의 자연, 생태적 요소와 인공적으로 조성된 녹지를 포함하는 개념으로 도시의 공간구조를 결정하고 기능을 향상시키는 주요한 기반이자 시스템이다. 이와 같은 공원을 도시의 한 부분으로 보지 말고 확대해서 봐야 한다는 것이 최 연구원의 설명이다. 


최 연구원은 “도시 전체를 하나의 그린인프라 측면에서 기능성이 제대로 작동되는지 평가하고, 기능이 떨어지는 공간을 개선하는 노력과 정책 제도화가 필요하다”며 공원녹지 개념을 그린인프라로 확대하고 통합관리를 법제화할 것을 제안했다.


이외에도 재원조달 방안을 다양화 할 것과 공원녹지 및 나무 입양 제도, 공원 프렌즈 그룹, 도시숲 트러스트, 그린플래그 어워드 등의 사례를 소개하며 국가에서는 지속가능성을 위한 상위 목표 가이드를 제공하되, 다양한 형태의 민간참여를 독려하고 제도화함으로써 협력체계 구축을 도모할 것을 제안했다.


박문호 교수는 “영국, 독일, 일본 등 대부분의 국가가 공유지든 사유지든 관계없이, 도시계획으로 결정된 공원이든 아니든 도시의 모든 숲은 그린인프라로서 동일한 척도로 통합적으로 관리한다”며 “도시의 공원, 그린인프라는 하나이지만 도시계획결정이나 개발행위허가 등은 국토부가, 미세먼지 대응 및 환경보전은 환경부가, 산림 관리는 산림청으로 삼원화 되어 관리하는 것은 비효율적이다”고 진단했다.


이에 박 교수는 “2017년 국토부와 환경부로 이원화된 4대강 관리 문제를 일원화했듯이 도시의 그린인프라를 보전, 관리하는 주체를 통합하고 실제로 관리업무를 수행하는 지자체가 다양한 보전·관리 정책을 전개할 수 있도록 권한을 강화해 줘야 한다”며 공원관리 일원화를 제안했다.

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