환경과조경

용산 미군기지 이전부지 공원화 방안에 대한 논란이 뜨겁다. 노무현 대통령은 지난해 8월 24일 서울 용산 국립중앙박물관 앞 광장에서 개최된 ‘용산기지 공원화 선포식’에서 ‘정부주도’의 공원화 추진입장을 분명히 발표했고, 정작 용산공원 개발을 추진해야하는 주요 공동책임자이기도 한 오세훈 서울시장은 정부의 방침에 반대의사를 밝히며 공식행사에 불참했다. 이후 언론은 정부와 서울시간의 첨예한 갈등에 촉각을 세우고 있다. ‘일부 매각·개발’ vs. ‘전면 공원화’서울시는 용산기지 공원화 선포식 직후 “정부는 공원부지 일부를 주상복합아파트 등 주거 시설과 상업시설 등으로 용도변경·매각·개발할 여지를 두고 있는 조항이 포함된 특별법 제정을 강행하고 있다”며, 전면 공원화를 요구하는 서울시의 입장과 함께 불참사유를 발표했다.이렇게 언론에 가시화된 정부와 서울시간의 1차 논쟁은 일부 복합개발과 전면 공원화에 대한 각각의 입장차이 때문이다. 정부측에서는 막대한 이전비용 문제의 해결을 위해 부분 개발이 불가피하다는 입장이고, 전면 공원화를 주장하는 서울시측은 정부가 다른 대안 모색을 꾀하지 않고, 가장 손쉬운 방법만을 고집하고 있다는 것.실제로 정부에서 그간 추진한 용역보고서에서도 심심찮게 주변부지 매각과 개발에 대한 제안이 수록되어 있는 것으로 알려져 있는데, 의견대립에 크게 작용하고 있는 이전을 포함한 공원조성비용에 대해 잠깐 언급하자면 알려진 바로 대략 추산해도 4조원 정도의 예산이 필요하며, 실제로는 더욱 많은 예산이 소요될 것이라고 한다. 결국 해마다 복지ㆍ교육ㆍ국방 등 여러 분야의 예산 수요를 맞춰야 하는 정부로서는 미군기지 이전에 드는 추가 비용을 따로 마련하는 일이 어렵기 때문에 용산공원 주변의 산재부지라도 매각?개발해 이전비용을 충당해야 한다는 생각을 떨쳐버리긴 힘든 실정이다. 이 부분에 있어서 서울시의 입장은 1조2천억원으로 추정되는 공원 조성의 비용 일부(약 6천억원)는 부담할 수 있지만 정작 미군기지 이전비용 자체는 부담하기 곤란하다고 밝힌 바 있다. 또 다른 쟁점, 지하 일부 개발공원부지의 개발 여부를 놓고 첨예하게 대립하던 정부와 서울시 간 갈등은 일단 정부가 서울시의 입장을 수용해 지상부의 공원 경계에 대해서 원칙적으로 반환부지 본체는 전면 공원화하는 방침으로 재고하기로 확정해 다소 소강상태를 보이며 정리되었다.하지만 최근 정부는 “용산공원을 국제적 명소로 만들기 위해 지상을 공원으로 조성하는 대신 지하 일부를 개발해 공원의 기능과 효율성을 증진하고 방문객들의 편의 및 시너지 효과를 높인다”는 취지로 지하에 일정 규모의 상업시설을 조성하겠다고 밝혀 새로운 갈등이 표출되고 있다.이러한 정부의 발표에 대해 서울시는 “공원 지상을 일부를 개발하겠다던 정부가 지하개발로 돌아선 것이며, 이를 허용하면 공원의 지하공간이 대규모로 개발되는 것은 물론 지상개발로 이어질 게 뻔하다”며 불편한 심기를 드러냈고, 이에 대해 정부 관계자는 “용산 국립중앙박물관 인근, 공원 주변 지하철역과 연계해 상가와 음식점, 휴식공간 등이 들어서는 지하 상업시설이 될 것”이라며 “규모 등 구체적 계획은 내년 이후부터 본격 논의될 전망이나 개발비용 등을 감안할 때 그다지 큰 규모는 아닐 것이며, 전면적인 상업 개발로 오해해서는 안된다”고 해명한 바 있다. 현재 지하 일부를 개발하겠다는 정부의 방침은 변화가 없는 것으로 알려져 있다. 용산공원 특별법지하 개발 논란과 더불어 기존에도 뜨거운 감자였던 ‘용산공원 특별법’ 논란도 여전하다. 개발에 대한 이견과 관련해 특별법에 담긴 용도변경 조항(14조)에 대한 논쟁이 계속되고 있는 것인데, 정부는 “건교부 장관이 미군으로부터 반환되는 전체지역과 주변지역에 대해 용도변경 할 수 있도록 하는 것은 용산공원을 체계적이고 효율적으로 개발하기 위해 불가피한 조치”라는 설명이다. 그러나 서울시는 “정부가 현재 상황에서 아무리 용산기지 본체를 전면 공원화하겠다고 강조해도 차후 상황에 따라 용산공원의 상업적 개발이 가능하도록 여지를 남기는 규정이기에 특별법 14조를 삭제해야 한다”고 요구하고 있다. 이에 대해 정부는 “공원 조성의 취지에 부합되는 범위내에서 불가피한 사유가 발생할 경우에 대비해 만든 조항일 뿐 상업시설 등으로 대규모 개발을 한다는 뜻이 절대 아니며, 지하공간 개발에 대해서는 앞으로도 계속적으로 대화를 해나갈 것”이라는 입장을 밝혔다.2006년 말 현재 정부는 서울시의 일부 요구를 수용, 메인포스트(24만평)와 사우스포스트(57만평)를 뜻하는 `본체부지’를 공원화한다는 원칙을 특별법에 명문화하고 구체적인 경계표시를 시행령에 반영키로 했다. 반면 건교부 장관의 용도변경 권한은 포함시키는 것으로 확정했는데, 그 동안 서울시가 건교부 장관의 용도개발 권한 삭제를 요구해온 만큼 권한 사용범위를 ‘지하 개발’, ‘공원의 효율적 증진 및 기존 시설의 합리적 이용’ 등으로 제한해 명시할 방침이다. 또한 용산공원 조성 및 관리 비용을 서울시가 분담하도록 하는 조항을 최근 특별법에 추가, 결국 양측 갈등은 다시 세분화된 상태다. 참고로 현행법상 지상을 공원화하더라도 지하에 상업시설이 들어가려면 용도 변경이 필요하다.지난 11월 28일 용산생태공원화시민연대의 성명서에 논란이 되는 특별법의 규정들에 대한 시민단체의 입장이 상세히 정리되어 있는데 인용하면 다음과 같다.「실제로 용산 본기지는 ‘자연녹지지역’으로 지정되어 있어 공원조성에 법률적인 장애가 없으며 관련 철도법이나 ‘도시공원 및 녹지에 관한 법률’에 따라 역사와 공원내에 다양한 부대시설이나 문화시설을 둘 수가 있다. 따라서 정부가 공원과 어울리는 문화시설 및 여가시설을 만들고 싶다면 현행법에 의거해서 진행하면 되는 것이다. 하지만 정부는 현재 자연녹지지역으로 지정된 본 기지 일부를 용도지역을 변경하면서까지 상업개발을 하려고 하고 있다. 이는 곧 문화시설 및 여가시설이라는 미명아래 용산 공원을 상업적인 개발지로 악용하는 것이다. …중략… 또한 정부는 용산공원 특별법을 입법예고하면서 제14조 도시관리계획 의제를 통해 건설교통부 장관이 약식으로 용도지역 변경 권한을 행사할 수 있도록 하는 독소조항을 삽입하였다. 정부가 용도지역 변경 권한을 약식으로 행사하려는 것은 용산 본기지의 상업개발과 주변부지의 용도 변경을 고려했기 때문이다. 그런데 이번 용산공원 특별법 수정안에도 제14조 ⑤항 공원조성지구내에서의 ‘제한적 용도지역 변경’과 제25조 복합개발지구계획의 작성 ⑤항을 통해 건설교통부 장관이 임의대로 용도지역 변경 권한을 행사할 수 있도록 만들어 놓았다. 이는 해당 부지의 용도를 상향 변경하여 주상복합아파트 등 상업개발을 통해 그 비용으로 주한미군재배치 비용을 마련하겠다는 기존 용역보고서의 구상이 그대로 반영된 것이다.」 (본 원고는 요약문입니다.)

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1. ‘의사결정자’로서의 시민‘시민 참여로 용산을 바꾸자’ 시민단체들이 발족한 ‘용산기지 생태공원화 시민연대’를 소개하는 신문기사 헤드라인이다. 용산기지 공원화에 대한 담론이 가시화되면서 ‘시민’, ‘시민참여’ 또한 중요한 키워드로 제시되고 있다. 용산기지의 성격상 더욱 그러하겠지만, 대표적 공공공간(public space)인 공원, 광장 조성과 관련해서 시민참여가 생태, 전통과 같이 피할 수 없는 가치로 다뤄지는 징후들은 이미 있어왔다. 월드컵 경기 응원이 광장화의 시발점이 되었던 “서울광장” 조성 당시 서울시 웹페이지에는 별도의 토론방이 개설되었었다. “서울숲”에서는 주민들이 직접 나무를 심었고, “청계천”에서는 시민들의 글과 그림이 벽화로 남겨졌다. 공원의 미래상과 이름에 대한 시민 아이디어 공모는 이제 의례적인 것이 되어서 용산기지 공원화에서도 이미 진행되었다. 물론 이러한 것들이 전혀 의미 없는 것은 아니다. 내가 제시한 의견이나 흔적이 공원 어딘가에 남겨진다는 것은 가슴 벅찬 일이 아닐 수 없다. 개인적인 경험으로, 2003년 옥수동 한평공원 사업을 진행할 때, 가난한 사람들한테 쌀이나 사주지 이런 데 돈을 쓰냐고 하시던 아주머니가 자신의 딸이 만든 그림타일이 공원 한쪽에 붙여지자 주변에 자랑도 하시고 혹시 타일이 깨지지 않을까 가끔 살피기도 하셨다. 공간에 대한 소속감과 애착심을 갖게 하는 이러한 장치는 분명 필요하다. 그리고 유명 정치인들의 이름을 공원 한쪽에 새기거나, 기념식수를 하는 것보다는 따뜻하고 정치적으로 올바르게 보인다. 하지만 이러한 장치들은 자못 대다수의 대중적 지지를 얻은 양 보이게 할 수도 있고, 해당 프로젝트에 얽힌 사회적 모순과 불평등을 가리는 장치로 쓰일 수도 있다. 서울시는 서울광장 조성 당시, 인터넷 토론방과 신문이라는 공론장에서 제기된 시민들의 다양한 타당성 요구(예: 설계공모 당선안의 LCD설치가 기술적으로 불가능한가? 왜 당선안으로 시공을 하지 않는가?)에 성심성의껏 응대하지 않은 채, 자의적으로 잔디 광장을 조성해버렸다. 그리고 이는 여전히 시민사회와의 갈등의 씨앗이 되고 있다. 청계천을 따라 걸려있던 플랭카드 문구들(예: “준비되지 않은 청계천복원 10만 영세상인 다 죽인다”)에 있던 문제가 사회적으로 제대로 검토되었다고 할 수 없지 않은가? 시민참여란 의사결정과 관련된 것이어야 한다. 그리고 시민은 ‘동원’되는 대상이 아닌 ‘의사결정자’로 대접 받아야 한다. 용산기지 공원화와 ‘시민’이라는 키워드를 엮는데 있어서도 이는 적용된다. 그런데 여기서 ‘시민’이 누구냐고 묻는다면 답하기 어렵다. 선거철 자신들이 바로 서민이라고 주장하는 정치인들 중 누가 서민이냐는 질문만큼 복잡하다. 관(冠), 시장(市場)이 아닌 제3 부문(the third sector)인 시민단체의 목소리가 크고 의사결정 과정에 적극적으로 개입한다고 해서 시민참여가 제대로 이루어졌다고 할 수 없다. 그들의 대표성이나 그들 주장의 타당성 또한 의심되어야 한다. 그러나 명백한 것은 정치적 활동이나 특정 이해관계에서 비롯된 목소리만이 의사결정에 강하게 작용해서는 안 된다는 것이며, 특정 목소리가 배제되어서도 안 된다는 것이다. 즉, 대표적 공공공간인 공원은 결과물뿐만 아니라 의사결정 과정부터 공공성이 확보되어야 한다. 그런데 여기서 말하는 공공성은 익명적 공공성인 아닌 절차적이며 구체적인 공공성이고 이를 위해서는 서로 다른 배경을 갖는 시민들이 대화하고 다양한 가치들이 서로 경합(競合)되는 공론장(public sphere)이 필요하고 활성화되어야 한다.1) ‘전면 공원화와 일부 복합개발’을 둘러싼 서울시와 중앙정부와의 갈등, ‘용산기지 주변 초고층 고밀도 개발’을 둘러싼 서울시와 시민단체와의 갈등, 공원 성격에 대한 다양한 견해 등 의견차가 이미 드러나고 있는 용산기지 공원화의 경우 더 말할 나위도 없을 것이다. 그런데 김영민의 비유처럼 텔레비전의 “명사와의 대담”같이 특정하게 통제되거나 조작된 대화 상황이 아니라 삶의 구체적 자리(sitz-im-leben) 속에서, 삶의 구체적 행위로 이루어지는 복잡다기한 대화는 우연성을 날실로 현장감 있는 순발력을 씨실로 해서 이루어질 수밖에 없다.2) 그래서 ‘어떻게 용산기지 공원화에 대한 대화를, 공론장을 이끌 것인가?’라는 질문 또한 어려운 질문이다. 다소 우회적인 대답으로 보일 수 있으나, ‘자신의 판단을 기꺼이 변경시킬 수 있는 성찰적(reflective)이고 개방적인 자세가 필요하고 이에 대한 믿음도 필요하다’고 답할 수 있을 것이다. 그리고 이것은 서로의 견해차를 확인하거나 자신의 주장을 관철시키기 위한 대화3)가 아니라 상호이해와 새로운 의미 형성을 전제로 하는 대화여야 한다는 주장과 같은 맥락에 있다.4) 2. 행위자(agent)로서의 시민공론장에서의 대화를 통해 새로운 의미와 관계를 만들 수 있다는 견해는 시민을 자신의 생활을 능동적으로 구성하는 행위자(agent)로 상정하는 것이다. 그리고 이것은 용산기지 공원을 계획하고 설계하는데 있어, 잠재적 이용자인 시민을 어떻게 볼 것인 가와도 관련된다. 지난 30년간 많은 환경-행태연구(environment-behavior studies) 분야에서는 디자인 특성과 이용 행태와의 관계를 과학적으로 분석한 정량적 정보를 설계가들에게 제공해왔다.5) 하지만 초콜릿 성분을 분석한다고 해서 초콜릿을 만들어낼 수는 없는 것처럼6), 그러한 연구 결과들이 이용자들의 욕구를 채우기 위한 충분조건이라고 할 수 없다. 또한, 놀이터에서 어린이들이 예상치 못한 방식으로 공간을 상상하고 이용한다거나, 공원의 램프와 계단을 자신들의 방식대로 이용하는 스케이트보더 등 설계가의 의도가 빗나가는 경우는 흔하다. (김연금·인터조경기술사사무소)(본 원고는 요약문입니다)

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