환경과조경

Japan’ National Park System들어가며최근 주목받는 공원일몰제에 대한 논의가 도시공원 조성에 관한 국가의 역할론까지 확대되고 있다. 이에 따라 국내 전문가들은 국가도시공원의 필요성과 제도화에 대한 논의를 활발히 진행하고 있지만, 사실 국가도시공원이란 용어는 국제적으로도 그 개념이 명확하지 않고 선례도 많지 않기 때문에 쉽지 않은 논제이다. 2000년 이후 스웨덴, 핀란드 등 북유럽의 국가들이 국가도시공원National Urban Park이라는 용어를 새롭게 사용하고 있지만, 그들의 국가도시공원 제도는 도시권에 존재하는 자연 공원과 유사한 형태의 공원을 대상으로 한다. 이에 반하여 우리나라는 이미 국가가 지정·관리하는 자연 공원인 국립공원제도가 있으니, 우리나라에서 새롭게 도입하고자 하는 국가도시공원은 자연 공원이 아닌 도시공원에 국한된 것으로 이해하는 것이 옳다.이런 점에서 볼 때 1976년 도입된 일본의 국영공원National �Government Park제도는 일본의 도시 공원법에서 규정하는 도시 공원의 한 유형으로 국가가 주체가 되어 직접 조성하고 관리하는 공원이므로, 우리나라에서 논의되는 국가도시공원 개념에 가장 유사한 사례라고 볼 수 있다. 하지만 일본이 국영 공원 제도를 도입한 시기는 30년이 넘는 과거이며, 현재 우리나라 국가도시공원의 롤 모델로 보기에는 사회적 배경과 처한 입장에 큰 차이점이 있다. 본 글에서는 국영 공원 제도에 대해서 설명하며,1 현대 사회에 있어서 국가도시공원을 논의하는데 시사하는 교훈을 함께 생각하고, 종합적으로 공원일몰제와 국가도시공원의 역할이라는 화두를 같이 풀어보고자 한다. 국영 공원 제도의 배경근대 도시 공원이 새롭게 도입되면서부터 도시공원의 조성 및 유지 관리 업무는 해당 지자체의 소관 업무였다. 단, 예외적으로 국가가 관여하게 되는 경우는 크게 두 가지 형태를 생각해 볼 수 있다. 하나는 국가급의 역사 및 이벤트 등을 기념하기 위한 기념 공원Memorial �Park을 조성하는 경우이며, 다른 하나는 유치권이 하나의 지자체 범위를 넘는 광역 공원Regional Park을 조성하는 경우이다.그 외에는 근대 이전의 왕실 유산인 주택이나 정원을 수리하여 도시 공원으로 개방하는 경우도 있지만, 이는 엄밀하게 보면 공원이라기보다 정원에 가깝고 새롭게 조성하는 것이 아니라 보전·수리하는 것이므로 그 성격이 다르다. 영국의 왕립 공원Royal Parks, 일본의 국민 공원National Garden 등이 이에 해당한다.일본의 국영 공원 제도는 앞서 설명한 두 가지 형태, 즉 기념 공원Memorial�;�Park과 광역 공원Regional Park을 조성하기 위해서 도입되었다. 1968년 일본 정부는 근대 정부가 수립된 사건인 메이지유신 (1868년) 100주년을 기념하여 다양한 기념사업을 계획하였다. 계획 사업 중에는 국가 차원의 국토 녹화 사업이 포함되어 있었는데, 구체적으로는 대도시 주변의 도시 공원으로서 ‘기념 삼림 공원’조성 사업과, 농촌 지역의 자연 공원으로서‘메이지 숲’조성 사업이었다. 건설성(현 국토교통성)은 기념 삼림 공원 조성후보지 선정을 위해 전국 조사를 실시하고 최종적으로 10곳의 후보지를 선정하였으며, 1968년 내각회의 결정을 따라 후보지 중 ‘국영무사시구릉 삼림 공원 ’이 조성되었다(계획 면적 304ha, 개원 면적 304ha). 국영무사시구릉 삼림공원은 일본 최초의 국영 공원이며 기념 공원에 속한다. 이후 조성된 기념 공원 사업은 모두 내각 회의를 통해서 결정되었다.1950년대 중반부터 급속한 경제 성장을 이룬 일본은 1970년대에 이미 도시 개발 면에서 괄목할 만한 성장을 이루었지만 한편으로는 환경오염과 생활 환경 악화가 큰 문제로 지적되었다. 이에 1972년‘제1차 도시 공원 등 정비 5개년 계획’을 실시하면서 국가의 중점 사업으로서 전국 대상의 도시 공원 조성 사업이 추진되었다. 이러한 배경에서 일본의 제2 도시인 오사카, 교토 등을 포함한 간사이 西지역에‘요도가와 하천 공원 ’이 조성되었다(계획 면적962ha, 개원 면적 265ha). 요도가와 하천 공원은 국토균등 발전과 광역 레크리에이션 수요에 대응하기 위한 목적으로 조성된 광역 공원이며, 내각회의의 결정을 통해 조성하는 기존의 기념 공원과 달리 건설성의 도시 계획 정비 사업을 통해 조성된 최초의 국영 공원이다.이와 같이 기념 공원 사업, 광역 공원 사업 등 국가가 공원 조성에 직접 참여하는 선례가 등장하며, 1976년 도시 공원법 개정에 도시 공원 조성주체에 국가를 포함하고 이러한 공원을 국영공원으로 하는 내용이 추가되었다. 이를 일반적으로 국영 공원 제도라 한다. 국영 공원 제도를 통하여 이미 조성된 국영 공원의 적절한 관리방법을 제시하며, 또한 기존에 건설성의 임의판단에 의해 조성하던 광역 공원에 관한 조성기준을 법적으로 명확히 규정하게 되었다.

Legislation Strategies or Introducing a National Urban Park법률 추진 과정국가도시공원 조성을 위한 법률 추진 과정이 본격적으로 논의된 것은 2010년 11월 “국가도시공원: 21세기 선진 국토 창조 및 지역균형발전 관리전략”심포지엄부터이다. 이 심포지엄에서 지역 균형 발전을 위해 국가 공원 조성의 필요성이 제시되었고 이것에 대한 벤치마킹으로 일본 국영 공원 제도가 소개되었다. 2011년 3월“전국 시ㆍ도 공원녹지협의회 발족식 및 워크숍”이 개최되었다. 여기에서 일몰제 대처 방안으로 도시자연공원 중 도시자연구역으로 지정되는 일부 지역을 국가가 공원을 조성하여 지역 균형 발전을 도모하도록 하는 국가도시공원 조성 방안이 제안되었다.(재)한국조경발전재단과 (사)한국조경학회가 공동으로 “국가 공원 조성 및 녹색 인프라 구 축”을 위한 신개념 공원 운동을 전개하기로 하였다. 이의 실천으로 지난 5월부터 부산, 대구, 광주, 대전, 인천, 수원에서 국가 공원 조성 및 녹색 인프라 구축 전략수립 전국 순회심포지엄을 열었다. 그리고 8월에는 지역 순회를 통한 다양한 계층의 여론 수렴을 기반으로 기존「도시공원및녹지등에관한법률」을 개정하여 국가도시공원을 신설하는 법을 만들어서 9월에 국가도시공원 조성 국회 심포지엄에서 발표하였다. 이후 국토해양부 녹색도시과와 정의화 국회 부의장 의원사무실과의 몇 차례의 의견 조율을 거쳐서 지난 9월 30일 정의화 의원 대표 발의로 국회에 개정 법률안을 제출하였다. (사)한국조경학회는 11월 국회 상임위원회 의결, 그리고 12월 국회 본 회의의 통과를 기대하고 있다. 국가도시공원 제안 이유일반적으로 법률 개정 추진에는 새로운 법률에 대한 현실적 시의성과 법체계의 정합성 그리고 신개념 용어에 대한 검토가 되어야 하고 이에 대한 제안 이유를 구체적으로 명시하여야 한다. 국가도시공원 제안 이유는 크게 3가지로 요약 할 수 있는데, 도시 환경, 문화 그리고 삶의 질을 통한 복지이며 구체적인 제안 이유는 다음과 같다.도시 공원은 쾌적한 도시 환경 조성, 시민의 건강 및 여가 생활 향상, 역사 문화 자원의 보전, 환경 생태 보전 및 종다양성 증진에 기여하는 동시에, 기후 변화에 따른 산사태 및 홍수 등의 재해와 대기 및 수질 오염과 같은 도시 환경 문제 해결에 핵심적 기능을 수행하며, 저탄소 녹색 성장의 중추적 역할을 하는 도시 기반 시설이다.공원 시설의 확충 및 질 높은 공원 서비스 제공 등 도시 공원에 대한 시민 수요는 증가하고 있으나, 「지방자치법」시행 이후 도시 공원 조성이 지방자치단체 고유 업무로 이관됨에 따라 재정이 열악한 지방자치단체는 시민들 요구에 부응하는 도시 공원을 충분히 공급하지 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 시민들은 삶의 질 향상 및 환경 복지 등의 기본적 권리를 누리지 못하고 있어, 국가가 조성 관리하는 국가도시공원 의 도입이 필요하다.미래의 지속가능한 도시 성장을 위해서는 녹색 인프라 구축이 필수적이며, 이의 구현에는 대규모 도시 공원이 중추적 역할을 할 것이다. 대규모 도시 공원은 문화 및 환경 복지 혜택의 제공, 기후 변화에 따른 각종 재해 예방 및 방지, 지역 경제 활성화를 위한 일자리 창출에 기여할 것이다.2010년도 기준 지방자치단체가 고시한 전국의 도시 공원 면적은 1,102㎢이며 이 중 미집행 면적이 65%로 716㎢에 달한다. 도시계획시설의 실효기산일에 관한 경과조치「국토의계획및이용에관한법률」에 따라 장기미집행 도시계획시설인 이들 공원은 2020년 해제될 위기에 처해 있다. 미집행 공원 면적 전부를 매입하기 위해서는 56조 원이 소요될 것으로 추정되며, 지방자치단체가 10년 이내에 매입하는 것은 재정여건상 사실상 불가능한 상황이므로 국가가 해당토지의 일부를 매입하여 국가도시공원으로 조성할 필요가 있다.기조성된 도시 공원, 장기미집행 도시 공원, 그밖의 새로운 대상지 등 국가의 필요에 의해 지정될 수 있는 대규모 도시 공원으로서, 국가도시공원은 환경, 문화, 복지 등의 활성화에 기여할 것이며, 녹색 일자리 창출은 물론 대한민국의 국격을 높이는데 기여할 것이다.이에 따라, 국가도시공원 도입을 위해「도시공원및녹지등에관한법률」의 일부 개정을 통하여국가도시공원 조성에 필요한 재정 지원의 근거를 확립하고, 조성 계획의 입안 절차, 유지 및 관리 등에 관한 사항, 관련 기관의 근거 등을 명시함으로써 국가도시공원을 위한 법률적 근거를 마련하고자 한다.

Tasks and Participation Plan for Introducing a National Urban Park국가도시공원 정착을 위한 시민 참여국가도시공원의 도입은 전국 광역시·도 단위마다 대규모 공원을 조성하려면 적어도 4~5조가 필요하며, 국가도시공원 사업을 통해 각 해당 지역들은 도시 개조가 가능하고 나아가 도시의 브랜드 가치를 높일 수 있을 것이다. 그러나 이 사업은 아직 일반 시민에게 잘 알려져 있지 않고, 정부는 이제 제도화를 검토하고 있는 실정이다. 이 정책을 가시화시키기 위해서는 무엇보다도 시민들의 인식 전환이 우선되어야 한다. 국가도시공원의 필요성을 정부에 요청하면서 사회적으로 이러한 내용들이 인식될 수 있도록 다양한 방안을 모색하는 것이 필요하다. 제도 도입 과정에서의 참여현재 국가도시공원을 도입하기 위하여 도시공원법 등 관련법 개정안이 국회에 제출되어 있는 상태이다. 국토해양부는 이 사업에 동의하고 있다하더라도, 법 개정안을 통과시키기 위해서는 예산 부서의 동의 없이는 용이하지 않다. 그렇기 때문에 이를 본격적으로 추진하기 위해서는 각 분야별, 직능별, 전공 간, 정치적, 지역 간 등의 사회적인 합의를 얻어내지 않으면 안 된다. 조경 분야를 비롯해서 도시, 산림 등 인접 분야는 물론 전국의 각 지역과 각계각층의 국민들의 동의를 만들어내야 한다. 나아가 전 국민의 의식 향상과 공감대 형성이 이루어져야 한다. 국가도시공원 도입을 위해서 지방 간의 연대와 지방 확산을 위한 실현 방안 등의 모색이 필요하다. 공원 조성 과정에서의 참여①대상지 선정 과정에서의 참여법 개정안이 통과되어 앞으로 지방에 국가도시공원을 조성할 수 있게 된다면, 각 지방은 먼저 국가도시공원 후보지를 선정하는 과정을 거치게 될 것이다. 이 국가도시공원 대상지 선정 과정에서 일방적으로 관에 맡기기보다는 시민이 대상지 선정 과정에 참여하는 것이 필요하다.행정에서는 ‘국가도시공원 조성사업단(가칭)’을 구성하여 사업을 추진해 나가겠지만, 민간 측에서도 관의 자문 기관과는 별도로 전문가, 시민 단체, 주민 등이 자발적으로 구성한‘국가도시공원 시민위원회(가칭)’를 구성하여 대상지 선정, 계획 및 공사 과정에 참여하여 시민의 의견을 반영시키는 것이 바람직하다. ②계획안 검토 및 조성 과정에서의 참여이 과정에서는 대상지 선정 과정과 마찬가지로 행정이 설치하는 자문 기구와는 별개로 지역의 전문가, 시민 단체, 시민 등이 자발적으로 구성한 시민위원회에서 참여하는 것이 바람직하다. 복합적인 조성 과정에서 시민위원회는 계획안에 대한 주민들의 의견 반영 여부, 개선 방안, 참여 방안 등에 대하여 검토할 필요가 있다. 나아가 이 위원회에서는 보다 적극적으로 참여하기 위한 대안으로 조경, 건축, 생태 등 관련 전문가로 구성된 무보수 ‘명예 감독관 제도’를 신설하여 참여하는 방안을 검토하여야 한다. 이와 병행하여 기금 모금, 자원 봉사, 수목 기증 및 식재 등을 위한 시민 및 기업 참여 방안을 검토하여야 한다.

Need for Introducing a National Urban Park시민 누구나 공원과 녹지는 쾌적한 환경과 시민 건강을 위해서 없어서는 안 될 필수 시설이라고 인식하고 있다. 그러나 매년 정부와 지자체가 공원, 녹지 등 녹색 인프라에 투자하는 비용은 도로, 교량 등 회색 인프라 투자에 비해 미미한 수준이다. 최근에 이슈가 되고 있는 공원일몰제가 이를 잘 말해 주고 있다. 이런 현상이 수십 년 지속되면서 자연환경과 인공 환경의 부조화가 발생하고 각종 도시 환경 문제가 야기되고 있다.“국토의계획및이용에관한법률” 제48조는 고시된 도시 계획 시설 사업이 2020년 7월 1일까지 시행되지 못할 경우 효력을 상실한다고 규정하고 있다. 미집행 도시 계획 시설 대부분이 공원이어서 이 규정을 공원일몰제라고도 부른다.2010년 기준, 전국의 지자체가 고시한 공원 면적은 832㎢에 달하며 이 중 85%인 705㎢가 조성은커녕 토지 매입조차 안 된 미집행 상태이다. 전국의 미집행 공원 면적은 여의도 윤중제 2.9㎢의 243배에 달한다. 이것이 OECD 국가인 대한민국의 녹색 인프라 현주소이다. 이를 전부 매입하기 위해서는 약 56조 원이 소요될 것으로 추정되어, 지자체가 미집행 공원 면적을 앞으로 10년 이내에 매입하는 것은 재정여건상 불가능한 상황이다.국토해양부가 발표한 ‘2010 도시 계획 현황’ 보도 자료에 의하면 국민의 91%가 도시 지역에 거주하고 있으며, 전국의 1인당 공원 면적은 7.6㎡이다. “도시공원및녹지등에관한법률”은 1인당 공원 면적을 6㎡로 규정하고 있다. 국토해양부가 발표한 1인당 7.6㎡ 공원 면적은 지자체가 고시한 면적을 기준으로 산출한 것이다.만약 2020년 공원일몰제로 고시된 공원 면적의 85%가 사라지게 되면, 2020년 1인당 공원 면적은 1.14㎡가 되어 사회적으로 심각한 문제가 될 수 있다. 따라서 시민들이 기본적으로 누려야 할 삶의 질 향상과 환경 복지를 위해 국가가 조성하고 관리하는 국가도시공원의 도입이 필요하다. 아울러 공원일몰제 해소를 위해서도 공원일몰제로 사라지는 공원 면적 일부를 국가도시공원으로 지정하여 국가가 조성하고 관리할 필요가 있다.

Sunset Law for Park site and National Urban Park최근 우리 도시에서 공원은 새롭게 변신하고 재생되며 도시의 모습과 시민의 생활을 바꾸는 중요한 역할을 하고 있다. 여의도공원, 영등포공원, 선유도공원, 서울숲, 월드컵공원, 북서울꿈의숲, 용산공원(추진중) 등 대규모의 도시 공원뿐만 아니라 도시 곳곳에 흩어져 있는 근린 공원들이 우리의 삶의 질을 개선하고 도시의 장소성을 회복하는데 커다란 기여를 하고 있는 것이다. 시민 누구나 바라는 녹색의 공간으로서 도시에 없어서는 안 되는 중요한 기반 시설로 공원이 사랑받고 있음에도 현재의 도시 공원 정책에는 몇 가지 우려할 만한 문제가 있는데, 이에 대한 대응과 이를 해결하기 위한 노력도 다각도로 논의되고 있다. 그 하나로서 공원일몰제와 국가도시공원에 대해 살펴보겠다.