1억 원 이상의 공공 설계 프로젝트는 공모를 진행하도록 한 ‘건축서비스산업 진흥법’ 덕분에 건축에서는 조경보다 설계공모가 더 활성화되어 있다. 하지만 설계공모가 많다고 해서 마냥 부러워 할 일만은 아니다. 설계공모는 만능이 아니며, 오히려 갖은 소규모 공모가 또 다른 문제를 초래하기도 한다. 설계공모는 PQ나 제안서 입찰 등 다른 방식에 비해 상당한 사회적 비용을 수반하는데, 참가 팀이 지나치게 많아지면 매몰 비용만으로도 설계를 몇 번이고 발주할 만한 금액이 되어버리기도 한다. 수상작에 대한 보상금, 공모 운영비뿐 아니라 절차에 필요한 시간적 비용도 크다. 그렇다면 이 모든 비용을 정당화할 수 있을 만큼 공모를 통해 진정으로 탁월한 계획안을 선정할 수 있는가라는 질문이 중요해진다.
설계공모는 실적, 기술 점수, 회사의 신용 평가 등 설계와 무관한 요소를 배제하고 설계안 자체를 평가하는 기회를 제공한다. 하지만 이것이 반드시 좋은 결과로 이어진다는 보장은 없다. 공모 참가 자격이 어떻게 설정되느냐에 따라 기회의 박탈이 더 쉽게, 더 구조적으로 발생할 수 있다. 또한 심사위원의 편향성과 심사 방식의 오류가 공정성을 무너뜨릴 가능성이 크며, 결과적으로 공모로 선정된 안이 이후 마구 변경된다면 설계공모의 근본적 목적이 퇴색될 수밖에 없다.
이런 문제들을 해결하기 위해 참가 자격 설정 방식, 심사 공정성, 의사 결정 방식, 당선작의 구현 보장이라는 네 가지 측면에서 개선안을 제안해 보고자 한다.
참가 자격
설계공모의 참가 자격은 최대한 포용적으로 설정하되 계약 단계에서는 해당 업무를 수행할 수 있는 전문성을 보장하는 방식으로 조정할 수 있다. 참가 자격과 당선자의 계약 조건은 충분히 분리될 수 있으며, 이를 활용하면 불필요한 배제를 방지하면서도 공모의 신뢰성을 유지할 수 있다. 대부분 건축 공모에 외국 건축사가 참가 자격을 갖는 걸 보면 쉽게 이해할 수 있다. 그러나 현재 일부 공모에서는 이런 조정 없이 초기 참가 자격 자체를 불필요하게 제한하는 사례가 많다.
대표적 사례는 건축사만 참가할 수 있거나 대표사를 맡을 수 있도록 나오는 공원 설계공모다. 이런 제한은 공정한 경쟁을 저해할 뿐 아니라 다양한 측면에서 부작용을 가져온다. 제출작 또는 당선작의 크레디트를 충분히 인정받지 못하거나 불리한 하도급의 관계에 갇혀 정당한 설계 대가를 받지 못하는 일로 이어진다. 공모에서 조경가가 배제되는 건 조경사 제도가 없어서가 아니라 공모 운영 방식이 특정 분야를 과도하게 우선하는 구조에서 비롯된 문제다.
공모 정상화 방법으로 조경사 제도 신설을 논하는 사람도 있지만, 공모 제도의 문제는 특정 직능의 법적 지위보다 공모 운영 방식과 절차에서 기인하는 경우가 많다. 조경사 제도가 신설된다 해도 조경이 공모에서 배제되지 않는다는 보장은 없으며, 심사의 공정성이나 당선작 구현 보장 같은 본질적 문제는 여전히 남는다. 따라서 공모 제도의 개선은 참가 자격 설정 방식과 심사 구조를 바로 잡는 방향으로 논의되어야 하며 조경사 제도와의 연관성은 별도로 검토할 필요가 있다.
특히 강조하고 싶은 건 이 문제를 해결하기 위해 법을 새로 만들어야 하는 것이 아니라는 점이다. 실제 대부분 참가 자격 설정은 법이 아니라 발주 기관과 운영위원회의 내부 논의를 통해 결정된다. 어떤 분야가 핵심 분야여서 배제되면 안 되는지에 대한 판단은 프로젝트의 성격과 내용에 따라 단순히 규정하기 어렵기 때문에 언제나 합리적으로 작동할 규정을 만드는 것 자체가 쉽지 않고, 법 개정을 요구하는 방식으로 접근하면 해결이 요원해질 가능성이 크다. 오히려 부당한 자격 제한이 설정될 때마다 이를 지속적으로 반박하고 공론화하는 것이 현실적 해결책이 될 수 있다. 단순히 조경 분야 내부 문제로 인식할 것이 아니라 사회적 손실을 초래하는 구조적 문제로 인식하고 적극적으로 공론화해야 한다. 또한 유사한 문제를 겪고 있는 다른 분야의 대응 방식도 참고할 필요가 있다. 이런 분야들과 협력해 공통적인 개선 방향을 모색하고, 필요할 경우 공동 대응하는 것도 효과적 전략이 될 수 있다. 예를 들어 참가 자격 기준을 명확하게 정하기 위한 플로차트를 마련하는 것만으로도 반복되는 논쟁을 줄이고 실무 운영 체계성을 높이는 데 기여할 수 있을 것이다.
제안
· 참가 자격과 당선작의 계약 요건을 분리해 공모의 포용성을 높이되 전문성은 계약 단계에서 보완할 수 있도록 한다.
· 특정 분야를 배제하는 것이 프로젝트의 질적 저하와 사회적 손해로 이어진다는 점을 강조해 공론화한다.
· 법 개정보다는 발주 기관과 운영위원회가 참가 자격을 설정하는 과정에서 논리적으로 대응하고 지속적으로 문제를 제기한다.
· 유사한 문제를 겪고 있는 다른 분야와 협력해 개선 방향을 모색하고 필요하면 공동 대응한다
심사의 공정성
공정한 심사가 무엇인지에 대한 논의 자체가 쉽지 않지만, 여기에서는 ‘공정하지 못한 심사’를 개인적 이해관계에 따라 설계안의 우수성과 무관하게 평가하거나 심사위원으로서의 전문성이 부족해 당선작의 선정을 방해하는 경우로 한정해 논의하고자 한다.
심사위원이 공정했는지를 객관적으로 판단하는 건 쉽지 않다. 결국 심사는 개인의 판단에 의존할 수밖에 없고 완전한 공정성을 보장하거나 불공정성을 100% 제거하는 것은 현실적으로 불가능하다. 그렇다면 현실적 대안은 무엇일까. 대부분 심사위원의 공정성을 높이기 위한 장치는 심사 과정을 공개하거나 녹화‧생중계하는 방식처럼 양심에 반하는 행동을 하기가 부담스럽고 껄끄럽게 만들어 불공정한 심사가 발생할 가능성을 낮추는 방향으로 설계된다.
여기에 더해 심사위원의 심사 패턴을 기록하고 공유하는 시스템을 도입하는 것이 필요하다. 특정 심사위원이 반복적으로 유의미한 수준의 편향된 평가를 한다면 이를 데이터로 축적해 확인할 수 있도록 해야 한다. 이는 불공정한 심사가 단발성 논란으로 끝나지 않고 구체적인 기록을 통해 패턴으로 드러나도록 하는 걸 목표로 한다. 이를 통해 특정 심사위원이 의도적으로 특정 안을 밀어주거나 배제하는 경향이 감지되면 공론화하거나 심사위원 선정 기준을 조정하는 등의 대응이 가능해진다. 이러한 시스템은 LH와 서울시처럼 공모를 다수 운영하는 기관 단위로 운영할 수도 있고, 조경‧건축 설계 분야 전반에서 통합적으로 관리할 수도 있다. 공식적인 운영이든 비공식적인 방식이든 심사 과정의 투명성을 높이면 개선 효과를 기대할 수 있다.
한편 심사위원 제척은 불공정성을 줄이기 위한 방법 중 하나지만 역으로 전략적으로 활용될 가능성이 크기 때문에 오히려 좋은 제도로 작동하기 어렵다. 블라인드 심사의 실효성도 높지 않다. 설계안 제출 과정에서 익명성을 유지하는 것은 필요하지만, 발표할 때 얼굴을 보지 않는다고 공정성이 보장되는 건 아니다. 만약 특정 안을 배제하려는 의도가 있다면 발표장에서 얼굴을 가린다고 해서 이를 막을 수 있는 것도 아니며 사전 접촉 여부를 증명하는 것도 어렵다. 누가 설계한 것인지 알고 싶다면 다른 경로로도 충분히 알 수 있기 때문에 블라인드 심사는 실효성이 크지 않은 형식적 절차에 그칠 가능성이 높다.
제출작의 익명성을 유지하는 건 중요하지만, 발표 시 얼굴을 못 보게 하는 블라인드 심사는 특히 국내 조경 설계공모에 비추어 본다면 공정성 향상에 그다지 큰 효과를 발휘하지 못할 것으로 예상할 수 있다. 누가 낸 안인지 알고 싶다면 그걸 발표장에서 얼굴을 봐야만 알 수 있는 것도 아니고, 사전 접촉이 있었는지는 누군가의 자발적 고발이나 수사 없이 알아낼 방법도 없다. 아무 정보도 받지 않았더라도 딱 봐서 누구 것인지 유추할 수도 있는데 얼굴을 안 보고 심사를 한다는 건 요식 행위 아닐까.
또한 공정성을 위해 토론을 배제하는 방식은 오히려 부작용을 초래할 수 있다. 토론 없는 심사는 심사위원들이 자유롭게 의견을 교환하며 논의하는 과정을 차단하고 오히려 개별 심사위원이 자의적으로 점수를 조정하는 걸 용이하게 만든다. 애초에 토론을 배제한 이유는 특정 심사위원이 지나치게 강한 의견을 피력하면서 토론을 특정 방향으로 몰아가는 부작용을 방지하기 위함이었을 것이다. 그러나 이런 문제는 토론 문화를 성숙하게 만들고 토론 과정을 공개하는 것으로 해결할 수 있다. 토론이 사라지면 오히려 심사위원들은 개별적 점수 차등을 통해 본인 의견을 반영할 수 있고 설계자 역시 이러한 평가에 대한 설명 기회를 박탈당하게 된다.
제안
· 심사 과정을 공개하고 심사위원의 심사 이력을 기록하고 아카이브해 패턴을 분석할 수 있도록 한다.
· 심사위원 제척, 블라인드 심사, 토론 없는 투표 방식은 실효성이 낮거나 부작용이 클 수 있으므로 지양한다.
의사 결정 방식
단계별 평가 방식은 심사의 공정성과 효율성을 높이는 데 중요한 역할을 한다. 한 번의 투표로 당선작을 정하는 방식과 여러 단계에 걸쳐 심사를 진행하는 방식 중 어떤 것이 더 신뢰도 높은 결과를 가져올까. 만약 심사위원 개개인의 판단이 서로 영향을 주지 않는 독립적 사건이라면, 한 번의 투표와 여러 단계에 걸친 투표 방식 사이에 오류 확률 차이는 크지 않을 수 있다. 그러나 실제로는 다단계 심사를 거칠수록 토론을 통해 추가적 정보가 축적되기 때문에 더 신중한 의사 결정을 할 가능성이 커진다.
이때 중요한 점은 단계별 평가를 어떻게 설계하느냐다. 좋은 안이 탈락하는 확률을 최소화하는 것이 목표라면 접수 합산 방식보다 순위 결정 방식을 적용해 여러 차례 걸쳐 탈락자를 제외해 나가는 것이 효과적이다. 반면 상위권 내에서 최적 안을 선정하는 것이 목표라면 1차에서 넓은 범위를 선정하고 최종 라운드에서 집중적으로 검토하는 방식이 적절할 수 있다. 이런 다단계 심사는 이미 여러 공공 기관의 공모 심사에서 활용되고 있다.
다단계 심사의 한계는 초반에 탈락한 안이 후반 라운드에 진출한 안 보다 충분한 설명 기회를 얻지 못한다는 점이다. 만약 공사 예산이나 법규 위반 등을 검토하는 사전 기술 심사가 별도로 없고 개별 안을 검토할 시간이 짧다면, 자칫 현실적으로 구현이 어려운 안이 당선되거나 좋은 안이 예선에서 탈락할 가능성이 있다.
이런 문제를 방지하기 위해 ‘와일드카드’ 제도를 도입하는 것도 고려할 수 있다. 심사위원당 한 번씩 탈락한 안을 다음 라운드에 진출시킬 수 있도록 하면 심사의 효율을 해치지 않으면서도 소수 의견이 충분히 검토될 기회를 얻을 수 있다. 단 와일드카드는 최종 라운드에서는 사용할 수 없으며 첫 번째 또는 두 번째 단계에서만 사용할 수 있도록 제한하는 것이 필요하다. 이를 통해 특정 심사위원이 강하게 지지하는 안이 조기에 탈락하는 것을 방지하면서도 심사 과정의 균형을 유지할 수 있다.
결국 다단계 심사의 목적은 심사위원이 기존 견해를 바꾸도록 유도하는 것이 아니라 각자 판단 속에서 놓친 부분을 보완하고 더 정밀한 평가를 내릴 기회를 제공하는 데 있다. 따라서 심사위원 간 토론뿐 아니라 설계자와의 질의응답 과정을 충분히 확보하는 것도 중요하다.
제안
· 접수 합산보다는 다단계 탈락자 제외 심사 방식을 채택한다.
· 와일드카드 제도를 활용해 소수 의견이 쉽게 묵살되지 않도록 보완한다.
· 의견 피력보다는 질문과 답변 형식의 토론을 진행한다.
당선작의 구현 보장
설계공모를 통해 당선된 안이 제대로 구현되는 것은 당연한 원칙처럼 보이지만 실제로는 그렇지 않은 경우가 많다. 심사에서 선정된 계획이 실시설계 단계에서 대폭 수정되거나 심지어 공모 과정에서 제시된 핵심 아이디어가 사라지는 사례도 적지 않다. 한 발주처 관계자가 “설계공모로 뽑아 놓으면 발주자가 마음대로 바꿀 수가 없어서 불편하다”는 이야기를 한 적이 있다. 설계공모가 아니라 제안서 평가를 통해 선정된 경우, 발주자가 설계자의 원안을 훨씬 더 자유롭게 수정할 수 있다는 점이 공공연한 사실처럼 받아들여지고 있다. 하지만 이는 설계공모의 본래 취지를 정면으로 위배하는 경우다.
실제 사례로 얼마 전 한 공모전에서 당선작이 결정된 후 발주처가 당선안을 공개하지 않았다. 이유를 묻자 담당자는 “어차피 당선작이 다 바뀔 건데, 괜히 발표했다가 나중에 민원이 발생할까 봐 그렇다”고 답했다. 설계공모가 결과적으로 의미 없는 절차로 전락할 수도 있음을 보여주는 단적인 사례다.
제안
· 공모 단계에서 예산 타당성을 면밀히 검토하고 현실적 범위 내에서 계획하도록 한다.
· 당선작 변경 사항을 투명하게 공개하고 주요 수정 사항에 대한 명확한 기준을 설정한다.
· 설계공모를 통해 선정된 안이 지나치게 변형되지 않도록 당선자의 설계 의도를 반영할 수 있는 절차를 제도적으로 보완한다.
정상화냐, 활성화냐
설계공모 개선이 필요하다는 점에는 많은 사람이 동의하지만 단순히 공모 숫자를 늘리는 것만으로는 문제가 해결되지 않는다. 공모를 통해 선정된 안이 실제 공간으로 실현되기까지 우리는 과정의 공정성과 신뢰성을 먼저 확보해야 한다.
공정한 심사, 합리적인 의사 결정 방식, 그리고 참가 자격의 개선이 이루어진다면, 설계공모는 본래의 기능을 제대로 수행할 수 있을 것이다. 중요한 건 ‘누가 설계할 수 있는가’가 아니라 ‘어떤 안이 가장 나은 해법을 제시하는가’다. 참가 자격의 불필요한 제한을 완화하고 공모가 특정 분야의 이익을 대변하는 수단이 아니라 더 나은 공간을 만드는 도구로 기능하도록 해야 한다.
공모 제도는 우리 사회가 공공 공간을 조성하는 방식 자체를 반영한다. 만약 공모가 단순한 형식적 절차로 전락한다면 결국 공공 공간의 질도 낮아질 수밖에 없다. 공모 활성화를 논하기 전에, 먼저 공모 정상화를 이루어야 한다. 심사의 공정성을 강화하고, 합리적 의사 결정 구조를 마련하며, 당선작의 구현을 보장하는 장치를 도입하지 않는다면, 공모의 확대는 오히려 문제를 약화시킬 뿐이다. 공모 제도가 정상화된다면 공모의 가치가 다시 주목받을 것이고, 공모 기획과 운영을 효율적으로 개선하는 것만으로도 활성화는 자연스럽게 따라올 것이다.
이해인은 조경설계사무소 HLD 소장이다. 디자인을 통한 주장과 혁신이라는 철학 아래, 공간적 문제와 도전 과제에 대한 핵심적 개입 제공을 목표로 한다.