환경과조경

- 지자체의 경관보전·관리에 대한 노력을 국가적 차원에서 법적으로 지원 - 지난 6월 18일 일본에서 ‘경관법’이 공포되었다. 1968년 일본 가나자와시에서 전통환경보존조례를 제정한 이래 타카야마시, 쿠라시키시 등의 지방자치단체가 해당 지역의 역사적 경관의 중요성을 인식하기 시작하였다. 이어 1972년 교토시의 시가지경관조례, 1978년에는 고베시의 도시경관조례가 제정되었는데 이 시기부터 여러 지방자치단체에서 경관을 보전하고 관리하기 위한 조례를 제정하기에 이른다. 즉, 국가의 법제하에서 보호되기 어려운 경관을 지켜나가기 위해 지방자치단체 스스로 조례를 제정하여 자주적으로 대처하였다는 것이다. 그러므로, 경관법은 이러한 지방자치단체의 경관보전 및 관리에 대한 노력을 국가적 차원에서 법적으로 지원하기 위하여 제정된 것이라는 사실이 중요한 의미를 갖는다. 한편, 우리의 경우는 2000년에 새로이 도입된 지구단위계획에서 경관계획을 수립할 수 있도록 하였고, 2003년에 제정된 국토의계획및이용에관한법률에서 도시기본계획내에 경관계획을 포함하도록 하였다. 아울러 올해 자연환경보전법 개정안에서도 자연경관에 관한 내용이 추가되어 ‘경관’에 관한 법적 인식이 한층 높아졌다. 또한, 관련 학회에서도 이러한 인식을 반영하여 경관에 관한 학술적 논의가 활발하여 ‘경관’의 중요성에 무게를 더하고 있다. 경관법의 제정 배경 : 경관 관련 최근 동향 최근 일본에서는 경관법 제정과 관련하여 여러 가지 국가적 움직임이 있었다. 그 시작이라 할 수 있는 것이 「도시재생특별조치법」에 의한 「전국도시재생을 위한 긴급조치」이다. 2002년 이후부터 최근까지 있었던 일들을 아래 표와 같이 정리하였다. 이 표에 나타난 것처럼 ‘경관법’이 제정되기까지 관련 정책들이 수립시행되었다. 특히 ?立市 맨션소송은 ?立시민의 경관권을 위해 소송대상인 맨션의 13층 이상에 해당하는 부분의 철거명령이 내려진 소송으로써, 경관권이라는 것을 최초로 법적으로 인정한 상징적인 사례이다. 이후 국가적으로는 구조개혁특별구역법을 제정하여 지방자치단체가 일정 구역을 지정하여 지역활성화를 도모할 수 있도록 하였으며, 농산어촌의 ‘문화적 경관’을 보호 활용하기 위한 조사가 실시되었고, 이어서 ‘아름다운 국토만들기 정책대강’이 만들어졌으며, 여기서는 15가지의 구체적 시책 중 경관에 관한 기본법제의 제정 필요성을 언급하였다. 또한 ‘관광입국행동계획’을 수립하였는데, 일본의 자연경관과 역사문화경관을 보존하고 이를 관광에서 활용하기 위한 내용을 담고 있으며, ‘물과 綠의 아름다운 마을계획’에서는 풍요로운 자연환경 및 경관보전을 중점방향의 하나로 정하고 있다. 그러나, 이러한 논의가 본격화된 것은 지난 해 말 동경 신주꾸에서 개최된 ‘경관기본법 제정을 위한 토론회’에서 동경대학 니시무라 교수가 ‘풍경을 시민의 것으로’라는 주제로 발표하면서부터 라고 할 수 있다. 니시무라 교수는 ‘풍경행정에 관한 제언’에서 경관기본법 제정, 법정 풍경기본계획작성, 토지이용과 풍경보전 및 창조라는 2가지 축에 입각할 것, 지방자치단체의 경관 조례에 법적 근거 부여, 도시계획제도의 상세화, ‘풍경의 보전과 창조’를 건설관련법규의 목적에 삽입할 것 등을 들고 있다. 특히 이 발표에서 경관기본법안의 갖추어야 할 특징으로써 가장 첫 번째로 언급한 것이 지방자치단체의 조례에 법적 근거를 부여하는 법률이다. 둘째로는 경관에 관한 기본이념을 명시하고, 셋째는 경관지구와 경관형성지역이라는 복수형태로 하며, 경관중요건축물에 대한 우대조치를 마지막으로 들고 있다. 2004년에 들어서면서 1월에는 환경재생심포지움에서 경관법안에 관한 활발한 논의가 있었으며, 2월에는 ‘경관법안’이 발표되었다. 이후 6월 18일에는 드디어 경관법이 공포되어 현재는 경관법 시행을 눈앞에 두고 있다. 경관법의 제정 필요성 현재 일본 지방자치단체의 경관에 관한 대처는 약 500여개의 지방자치단체가 자주조례로써 경관조례를 제정하는 등 지방공공단체에서 적극적으로 경관의 정비 및 보전에 대처하고 있다. 그러나, 현재는 다음과 같은 한계가 존재하고 있다. 첫째, 경관을 정비 및 보전하기 위한 국민공통의 기본이념 미확립 둘째, 자주조례에 기초한 행위의 신고권고 등의 유연한 수법의 한계표출(경관을 둘러싼 소송의 제기) 셋째, 지방자치단체에 의한 자주적인 대처에 대하여 국가로써의 세제 및 재정상의 지원체계 불충분 일본 전국 각지의 지방자치단체에서 자주적으로 경관조례를 제정하여, 양호한 경관의 보전 및 형성에 대해 계속 대처해 나가고 있으나, 지방자치단체의 경관조례에는 법적 근거가 없으므로, 바람직한 대처임에도 불구하고 점점 실효성이 높아지지 않는 실태가 존재하고 있다. 게다가 國立(쿠니타치)시 맨션재판으로 대표되는 것처럼 경관을 둘러싼 사업자와 시민 사이의 문제가 많이 발생하고 있어, 양호한 경관형성에 관한 사회적 구조에 대한 시민의 욕구가 높아지고 있으므로, 점차 국가로써도 경관에 대한 중요성을 인식하고, 경관의 보전 및 형성에 대한 국가로써의 입장을 명확하게 하지 않을 수밖에 없다고 판단하게 되었다. 따라서 여기에 경관법 제정의 필요성이 있다고 할 수 있다. 경관법의 의의 이상과 같이 경관법의 제정 배경 및 구성과 내용을 살펴보았다. 이렇게 제정 공포되기 까지 오랜 시간에 걸쳐 시민과 지방자치단체에 의한 양호한 경관보전과 형성을 향한 지속적인 노력이 국가를 변화시킨 결과라고 할 수 있다. 특히, 최초로 경관법이 도시계획의 틀에 그치지 않고, 도시계획구역을 초월하여 농지 및 국립공원행정과도 관련되게 된 것은 상당히 바람직하다고 할 수 있을 것이다. 두 번째로, 경관계획제도에 대해서는 지금까지 경관에 관한 자주적인 대처를 행하고 있지 않지만 앞으로 이를 사용하려고 하는 지방자치단체에 따라서는 상당히 기대할 수 있는 체제일 것이다. 즉, 이미 자주적으로 경관조례를 제정하고 있는 선진적인 지방자치단체는 경관법이라는 법적 근거가 마련되어 보다 더 실효성이 있는 경관의 보전 및 관리에 대처할 수 있을 것이다. 세 번째로 많은 지방자치단체에서 행하고 있는 경관마찌즈쿠리의 운용시에 경관법에 의거하여 보다 더 주민주도의 성격을 가지며, 주민의 의견을 적극 반영할 수 있는 조례의 제정 및 연계가 가능할 것이다. 우리에게 시사하는 바 최근 우리나라에서는 주택가격에서 일조권 및 조망권 등 환경권이 차지하는 비중이 최고 20%라는 법원의 판결이 있었다. 그만큼 이제는 쾌적한 환경을 요구하는 것이 당연한 시대가 되었다. 그러나, 아직도 개인 혹은 특정 집단의 권리이해에 관련한 것이 대부분이다. 또한, 지방자치단체가 자신의 지역에 존재하여 고유성과 지역성을 갖는 경관을 보전하고 관리한 사례는 극히 드문 형편이다. 물론 2003년에 제정된 국토의계획및이용에관한법률에서 경관계획이 도시기본계획에 포함되어 있고 많은 부분 그 중요성에 대해 강조하고 있다. 그러나, 경관계획에 대한 정의가 모호할뿐더러, 해당 시행령에는 경관계획에 대한 명확한 규정이 없는 실정이다. 즉, 법률에 나타난 경관계획은 법적 구속력이 결여된 선언적 의미가 크고 이에 대한 세부지침은 지나치게 시각자원관리 위주로 되어 있어 주민에 의한 경관형성측면의 고려가 미흡한 형편이다. 게다가, 현재 우리나라 지방자치단체에서 경관조례 제정경향을 보면 16개의 상위 지방자치단체중 3개 지방자치단체가 4개의 조례를, 227개의 하위지방자치단체중 40개의 지방자치단체가 경관조례를 제정하고 있는 등 증가일로에 있다고 할 수 있다. 다만 하위지방자치단체에서는 자연경관조례의 제정이 다수를 차지하고 있으며, 조례가 제정되어 있어도 조례에 근거하여 지방자치단체수준의 경관정책을 수립하고 시행한 사례는 전무하다시피한 실정이다. 이는 경관조례 제정의 필요성은 인식하였지만, 조례운영의 사례와 경험이 없고, 조례운영의 실효성을 담보할 만한 법적 구속력이 상위법에 없기 때문이다. 이러한 점에서 일본의 경관법이 지방자치단체의 경관조례 운영의 법적 근거마련 요구에 부응하여 국가적으로 제정되었다는 사실은 여전히 경직적이고 획일적인 우리의 경관정책에 있어서 시사하는 바가 크다고 할 수 있다. 오 민 근 Oh, Min Geun·서울대 대학원 협동과정 조경학 박사 수료, 일본 동경대학 도시계획연구실 협력연구원(전)