용산공원과 관련된 글을 쓸 때면 늘 첫 문장을 이런 식으로 시작했다. “금단의 땅, 미지의 땅 용산 미군기지가 공원이라는 새 옷을 입고 우리에게 돌아오고 있다.” 그러나 이 질곡의 땅은 과연 언제, 어떤 모습의 공원으로 부활할 것인가. 한미 양국이 기지 이전에 합의한 후 30년 가까운 시간이 흘렀지만 용산공원은 안개 속에 갇혀 있다. 1,700만 촛불이 함께 만든 문재인 정부는 이 난제를 어떻게 풀어갈지 주목된다.
돌이켜보면 2012년이 용산기지 공원화 프로젝트의 분수령이었다. 1990년 6월, 용산기지 이전에 관한 한미 간의 기본합의서와 양해각서 체결을 계기로 기지 활용에 대한 다양한 제안이 생산되기 시작했다. 초기에는 공원보다는 임대 주택 건설, 주거 단지 개발, 복합 상업 시설 개발 등이 논의의 주를 차지했지만 점차 주거지 개발론과 공원화론이 대립하는 양상으로 흘렀다. 이전 비용 부담 문제로 소강상태에 들어간 논의는 2003년 5월, 노무현 대통령과 조지 W. 부시 대통령이 용산기지 이전에 합의함으로써 급물살을 타게 된다. 정부 내에 담당 조직과 위원회가 설립되고 다양한 연구와 구상 프로젝트가 줄을 잇는다. 이 과정을 거치며 종래의 주거지 개발론은 자취를 감추고 ‘민족·역사’와 ‘생태’를 키워드로 한 공원화론이 대세를 이루게 된다. 이즈음 공원화 논의를 정부 차원에서 공론화한 최초의 계획인 ‘용산기지 공원화 구상’(2005)이 발표됐고, 참여정부는 ‘용산기지 공원화 선포식’(2006)과 ‘용산공원 조성 특별법’ 제정(2007)을 통해 용산공원 프로젝트의 토대를 마련했다. 공원화 프로세스에 가속이 붙는다. ‘용산공원 아이디어 공모’(2009)와 ‘용산공원정비구역 종합기본계획’(2011)을 통해 공원의 비전과 전략을 세우고, ‘용산공원 설계 국제공모’(2012)를 통해 기본계획안의 밑바탕을 마련한다. 2012년 설계공모는 20년 넘게 계속된 공원화 담론을 디자인 단계로 이행하는 분수령이었다.
그러나 2012년 이후 정작 용산공원은 얼어붙는다. 설계공모 당선작을 바탕으로 진행된 웨스트 8West8의 기본설계가 중단과 재개를 반복하며 공전했다. 참여정부가 시동을 건 일이고 임기 내에 착공조차 시작되지 않는 일이어서였을까. 환경복지를 대표적 공약 중 하나로 내세웠던 박근혜 정부는 용산공원에 철저한 무관심으로 일관했다. 석연치 않은 이유로 한 국회의원이 주도해 설계비가 전액 삭감돼도 수수방관의 기조를 지켰다. 정부 주도 공공사업의 전형을 되풀이하며 사업의 과정을 공개하지 않고 형식적 절차만 챙겼다. 2005년 구상, 2011년 기본계획, 2012년 설계공모를 관통하는 철학이었던 과정 중심적 계획, 열린 계획, 단계별 계획, 시민 참여는 장식적 구호로 전락했다. 반대 여론이 일어나면 정치 공세라고 억울해할 뿐 소통과 대화의 의지없이 4년을 흘려보낸다. 작년에는 국토부가 난데없이 용산공원 내 콘텐츠 선정안을 발표하면서 서울시로부터 ‘토건 시대의 난개발’이라는 비판을 받는다. 여러 언론과 시민 사회도 정부의 일방통행에 반기를 들고 나섰다.
대선 직전인 지난 4월 24일, 문재인 당시 후보는 이른바 ‘광화문 대통령’ 공약의 일환으로 광화문광장 재구성과 용산 생태자연공원 조성 사업을 추진하겠다고 밝혔다. 그는 “앞으로 용산 미군기지가 반환되면 뉴욕의 센트럴 파크 같은 생태자연공원이 조성될 것”이고 “북악에서 경복궁, 광화문, 종묘, 용산, 한강까지 이어지는 역사, 문화, 자연이 함께 어우러지는 문화 벨트가 조성될 것”이라고 강조하며, 용산공원을 통해 “서울은 세계 속의 명품 도시로 거듭나게 될 것”이라고 말했다. 그러나 용산공원 조성은 노태우 대통령 이후 역대 정권에서 항상 추진되어 온 사업이다. 늘 센트럴 파크, 생태 공원, 문화벨트, 명품 도시를 말해 왔다. 오히려 문재인 정부는 용산공원 프로젝트에서 지난 30년 간 가장 소홀히 해온 게 무엇인지 반성하고 교정해야 한다. 전문가의 고민과 계획안은 늘 있었다. 하지만 수사와 구호로만 소비되고 시민의 공감을 이끌어내지 못했다. 결과도 중요하지만 만드는 과정이 더 소중하다.
문재인 정부는 누가 어떻게 만들고 보살펴야 용산공원이 다음 세대를 위한 좋은 선물이 될 수 있을지 시민과 전문가 모두의 지혜를 모으는 참여의 장을 계속 마련해야 한다. 지난 5월 19일부터 소통과 공론화에 방점을 두고 시작된 ‘용산공원 라운드테이블1.0’과 같은 계기를 수시로 만들어야 한다. 또한 문재인 정부는 용산공원을 둘러싼 서울시와의 갈등을 해소해야 한다. 용산공원의 표류 이면에는 중앙정부와 서울시 사이의 공원 조성 주도권을 둘러싼 팽팽한 줄다리기가 있어 왔다. 비단 2016년에만 그랬던 게 아니다. 예컨대 2006년에도 중앙정부와 서울시가 용산공원을 놓고 한바탕 기 싸움을 벌였다. 당시는 대통령-서울시장의 정치적 노선이 2016년과 반대였지만, 갈등 양상은 엇비슷했다. ‘용산공원 조성 특별법’ 제정 과정에서 당시 건교부가 공원 부지 용도 변경권을 갖겠다고 하자 서울시는 부지 일부를 개발해 기지 이전 비용을 충당하려는 것이라며 반발했고, 2007년 제정된 특별법에는 서울시 주장대로 공원을 다른 목적으로 용도 변경할
수 없다는 조항이 명시됐다. 그러나 국가가 주도한다는 의미의 ‘국가 공원’으로 지정됨으로써 서울시는 조성의 주도권을 잃게 된다. 1990년대에는 용산공원 논의를 앞에서 이끈 서울시였지만 노무현 대통령의 참여정부 이후에는 ‘용산공원 평론가’로 위치가 바뀐다. 모처럼 문재인 정부에서는 대통령과 서울시장의 정치 이념이 다르지 않다. 소유권, 기지 이전과 공원 조성 비용 부담, 조성 주도권 등은 정치적 지향이 같다고 해결될 만만한 일이 아니다. 문재인 정부는 협치의 지혜를 발휘해 용산공원과 관련된 서울시와의 대립을 풀어야 한다. 생태 공원, 기존 건축물 재활용 같은 문제는 전문가에게 맡기면 된다.
문재인 정부가 노력해 다루어야 할 또 하나의 의제는 용산공원 영역과 경계의 문제다. 용산기지 본체 부지는 이미 1990년대부터 반환되기 시작해 용산가족공원, 전쟁기념관, 국립중앙박물관이 들어섰다. 이후 한미 협정에 따라 드래곤힐 호텔과 방호 부지가 사우스포스트의 요지를 계속 차지하게 됐다. 미대사관이 메인포스트 북쪽에 들어설 계획이며, 반환될 예정이던 한미연합사 부지도 전시작전권이 이양될 때까지 공원 영역에서 제외된다. 뿐만 아니라 우리 정부의 국방부는 부지를 계속 사용한다. 이대로 조성된다면 정상적인 공원 형태가 아니다. 지금까지 정부는 영역과 경계의 문제를 외교, 한미 관계, 안보, 방위의 차원이라는 이유로 용산공원과 별개로 취급했다. 미국 측의 요구를 그대로 수용했다. 문재인 정부는 오랜 굴절과 질곡을 딛고 귀환하고 있는 이 땅의 기형적 영역과 경계를 놓고 미국과 대화하고 협상하는 외교력을 발휘해 주기 바란다. 국방부 이전 이슈도 검토해 주기 바란다. 공원 계획과 나란히 진행해야 할, 가장 중요하면서도 어려운 과제다.