환경과조경

우리나라의 건설산업은 시장논리 강화와 국제경쟁력 강화라는 큰 변화의 물결을 타고 있다. 공공공사의 입낙찰제도도 마찬가지로 그 틀 내에서 지속적인 개선이 논의되고 있다. 그리고 그에 대한 확고한 방향성을 제공하고 있는 것이 바로 국제 표준(Global Standard)이다. 모든 산업의 세계화 추세 속에서 건설산업 또한 과거 국내 건설산업만의 특수성 논리가 통용되던 시기를 벗어나, 국제 표준에 적합하게 변화해야만 생존과 성장이 가능한 시기로 접어들고 있는 것이다.이러한 상황에서 선진 외국의 입낙찰제도 동향을 신속히 파악하는 것은 매우 중요한 작업일 것이다. 그러나 외국의 제도를 검토하는 것에는 유의할 점이 있다. 외국의 입낙찰제도는 우리나라와 여러 가지 측면에서 다르기 때문에 동일 기준에 의한 단순 비교는 불가능하다는 것이다. 예컨대, 공사원가 산정제도, 내역입찰제도, 건설보증제도 등 입낙찰제도와 연관된 제도 전반이 우리나라와 상당한 차이가 있다. 설사 동일한 명칭의 제도라도 구체적인 제도의 내용은 서로 다른 경우도 많다. 외국의 입낙찰제도와 우리나라 제도와의 차이는 공사발주 및 입찰계약행정체제와 사업관리조직이 다른 데서 비롯되는 경우가 많다. 외국에서는 일반적으로 공사발주 및 입찰계약행정이 각 수요기관별로 이루어지기 때문이다. 따라서 외국 사례를 벤치마킹하고자 할 때는 외국제도에 대한 종합적인 이해와 함께, 제도 운용의 기반을 이루고 있는 조직과 문화까지도 고려한 토대위에서 논의해야 할 것이다. 입낙찰제도 국제 표준(Global Standard)의 트렌드현재 선진 외국의 입낙찰제도 변화 트렌드 중 가장 주목할 부분은 최저가낙찰제에서 최고가치 낙찰제도로 무게중심이 전환되고 있다는 사실이다. 영국, 미국, 일본 등 소위 선진국의 입낙찰제도는 90년대 중반부터 시공비의 최소화에 초점을 맞춘 최저가낙찰제도의 문제점을 인식하고, 총생애주기비용의 최소화를 지향하는 최고가치 낙찰제도로 이행하고 있다.이러한 변화는 최저가낙찰제 하에서 입찰가격에만 초점을 맞추어 낙찰자를 결정하는 방식이 장기적인 관점에서 사실상 실질적인 투자효율성(Value for Money)을 달성하는 데 실패했다는 분석과 연구 등에서 기인한다. 최저가낙찰제를 통해 시공비를 낮추더라도 유지관리비나 수명주기가 짧은 시설물을 양산하게 된다면 투자효율성을 확보하기 어렵고, 시설물의 설계에서 시공, 유지관리 및 최종 폐기시점에 이르기까지의 비용을 모두 합한 총생애주기비용은 더 높을 수 있다는 기본적 시각에서 출발한 것이다. 이에 따라 총생애주기비용의 절감을 위한 입낙찰제도 개선작업이 추진되었으며, 그 결과 최저가낙찰제를 대신하여 최고가치 낙찰방식의 활용도가 갈수록 높아지고 있다.영국에서는 최저가낙찰제가 전면 폐기되고, 최고가치 내지는 협상에 의한 계약방식으로 전환했다. 2006년부터 유럽연합(EU) 소속의 모든 국가에 적용되는 조달지침인 ‘새로운 유럽연합지침(New EU Directive)'에서는 미국의 '협상에 의한 계약 방식(Contract by Negotiation)'과 유사한 경쟁적 대화 방식(Competitive Dialogue Procedure)'을 도입하였다. 미국이나 일본에서도 최저가낙찰제의 문제점을 인식하고, 협상에 의한 계약 방식이나 종합평가낙찰방식을 확대하고자 하는 노력을 기울이고 있다. 미국 연방조달청(GSA)의 경우 현재 약 20%만 최저가낙찰제가 적용되는 공개경쟁 입찰(Sealed Bidding)을 적용하고 있으며, 향후 협상에 의한 계약 내지 인센티브 계약으로 전환하는 것이 전체 미국정부의 정책방향임을 밝히고 있다. 즉, 최고가치 낙찰제도가 장기적으로는 최저가낙찰제보다 경제적으로도 더 효율적임을 인정하고 있으며, 이에 따라 입낙찰제도의 국제표준은 최저가낙찰제도에서 최고가치 낙찰제도로 전환되었다고 볼 수 있다. 우리와 여러모도 유사한 입낙찰제도를 가지고 있는 일본에서도 종합평가낙찰방식은 꾸준히 확대되고 있다.그렇다면, 현재 입낙찰제도의 새로운 국제 표준으로 자리잡은 최고가치 낙찰제도란 무엇인가? 최고가치 낙찰제도는 “건설공사 계약을 하는데 있어서 총공사비용과 기타 비가격요소를 함께 고려하여 평가하고, 낙찰자를 선정하는 입낙찰제도”로 정의할 수 있다. 단순화시키면 가격과 비가격요소를 함께 평가하여 발주자에게 최고가치를 제공해 주는 입찰자를 낙찰자로 선정하는 제도인 것이다. 그리고 세부적으로 낙찰자를 결정하는 방식은 일원화 혹은 정형화되어있는 것이 아니라 최고가치 낙찰제도를 운영하고 있는 국가마다 발주기관마다 다르며 공사의 특성에 따라서도 달라진다. 최고가치 낙찰제도의 가장 보편적인 프로세스는 다음과 같다.① 입찰참가자격 사전심사(PQ)를 통해 소수의 입찰참가자 명단(shortlist) 작성② 입찰참가자들이 입찰가격과 기술제안서 제출③ 발주기관에서 기술심의위원회를 구성하여 기술제안과 가격 제안 평가④ 인터뷰를 통해 제안내용 확인⑤ 기술제안과 가격평가를 종합하여 최종 낙찰자 결정대체적으로 볼 때 가격과 기술제안 간에 가치교환 분석이 이루어지게 되며, 만약 최저가격 입찰자가 최고의 기술적 평점을 받지 못했다면 기관은 가치교환 분석을 통해 높은 기술 점수가 공공에게 더 나은 장기적 관점의 가치를 제공하는지를 결정한다. 높은 점수의 기술 제안에서 더 나은 가치가 달성될 수 있다고 결정되면 낙찰은 최저가 입찰자가 아닌 다른 입찰자에게 결정된다.본고에서는 이와 같은 최고가치 낙찰제도 운영의 대표적 사례로서 미국과 일본의 사례를 검토하였다. (본 글은 요약문입니다)

I. 문제의 제기우리나라의 입낙찰제도는 흔히 설계, 시공 일괄 및 대안입찰제도, 최저가 낙찰제도 및 적격심사제도의 3가지 유형으로 구분하고 있다. 물론 낙찰제도와의 연계성을 고려하지 않은 입찰제도는 여러 가지가 있을 수 있다. 일반경쟁입찰이나 제한경쟁입찰, 내역입찰 등을 예로 들 수 있다. 낙찰제도만을 말하라면 우리나라에는 최저가 낙찰제도와 적격심사낙찰제도의 두가지가 있다고 말할 수도 있다. 하지만 낙찰제도는 입찰자의 평가를 전제로 하고, 낙찰자 선정기준에서 입찰자를 평가하기 위한 구체적인 항목이 제시되어 있다. 그렇기 때문에 대개 “입낙찰제도”라고 하면, 낙찰제도에 무게가 실려 있긴 하지만, 최저가 낙찰제나 적격심사제도외에 설계, 시공 일괄 및 대안입찰제도까지 포함시켜서 논의하고 있는 것이다.우리나라의 입낙찰제도는 문제점이 심각하다. 흔히 “덤핑”이라고 부르는 저가 낙찰이나 담합에 의한 낙찰, 변별력 부족, 요행에 의한 낙찰 등이 지금도 현재진행형이라고 해도 과언이 아니다. 이같은 문제점 때문에 입낙찰제도의 장점은 사실상 거론하기조차 어려웠다. 개선방안도 숱하게 나왔다. 하지만 지금까지도 동일한 문제가 지속되고 있기 때문에 개선이 이루어지지 못했다고 평가할 수 밖에 없다. 그렇다 할지라도, 입낙찰제도의 문제점을 개선하기 위한 노력을 멈춰서는 안된다. 입낙찰제도를 통해서 능력있는 입찰자와 계약을 체결하고, 공사품질과 공기 및 공사비를 절감해야 한다. 건설업체의 기술수준을 높이는 것도 입낙찰제도의 핵심적인 기능이다. 건설업체들로서는 입낙찰제도에 따라 공사의 수주기회와 수익성이 달라진다. II. 입낙찰제도 유형별 장점과 문제점1. 입낙찰제도 유형별 장점입낙찰제도의 문제점에 가려, 사실상 우리나라 입낙찰제도의 장점은 그다지 주목받지 못했다. 여기서는 먼저 입낙찰제도 유형별 장점부터 살펴보자.설계, 시공 일괄 및 대안입찰제도는 건설교통부의 중앙건설기술심의위원회에서 일괄 혹은 대안입찰공사로 분류된 공사에 적용된다. 현재는 국가계약법 시행령에서 규정하고 있는 100억원 이상의 대형공사에 적용된다. 이 제도에서는 낙찰자가 설계와 시공을 함께 수행해야 한다. 이에 따라 설계와 시공의 연계성이 높아진다. 아울러 설계점수가 낙찰을 좌우하기 때문에 입찰자들은 좋은 설계를 위해 노력하게 된다. 그 결과 현재로서는 건설업체들간 유일하게 (설계)기술경쟁이 이루어지고 있는 입낙찰제도로 평가받고 있다.설계/시공 분리발주가 이루어지는 300억원 이상 공사에 대해서는 최저가 낙찰제가 적용된다. 우리나라의 최저가 낙찰제는 입찰가격이 제일 낮은 업체를 낙찰자로 선정하는 이른바 “순수 최저가 낙찰제”가 아니다. 먼저 입찰참가자격 사전심사(PQ)에서 90점 이상을 받은 업체만이 입찰에 참가할 수 있다. 또한 입찰가격이 적정한지에 대한 심사를 통과해야만 낙찰자가 될 수 있다. 그렇기 때문에 최저가 낙찰제는 일정한 공사수행능력을 갖춘 업체중(PQ점수 90점 이상) 입찰가격의 적정성 심사를 통과한 업체를 낙찰자로 선정하는 제도를 말한다. 그렇지만 가장 낮은 입찰가격을 제시한 입찰자 순으로 심사를 거쳐 낙찰이 이루어지기 때문에 낙찰률은 낮을 수 밖에 없다. 따라서 다른 입낙찰제도에 비하여 발주자로서는 예산절감을 더 크게 할 수 있다는 장점이 있다.300억원 미만 공사에 적용되는 적격심사제도에서는 공사규모별로 낙찰하한률이 정해져 있다. 그리고 공사규모가 작을수록 낙찰하한률도 높다. 이처럼 일정한 낙찰률 미만에서 낙찰이 될 수 없도록 하는 이유는 지나친 저가 낙찰을 방지하여 부실공사 우려를 차단하고, 적정한 이윤을 보장해 줌으로써 건설업체의 발전에 기여하기 위함이다. 또한 소규모 공사일수록 낙찰하한률을 높게 설정한 이유는 중소기업 보호육성을 위해서다. (본 고는 요약문입니다)

e-매거진을 참조하여 주시기 바랍니다.

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정부공사의 입찰방식들조달청을 비롯한 국가기관 및 지방자치단체가 시행되고 있는 입찰방식은 다음과 같이 크게 4가지,로 더 구체적으로는 7가지 방식으로 이루어 진다.<표1>에서 열거한 각각의 입찰의 개념 및 종류, 특징에 대하여 살펴보면첫째, 일반경쟁입찰방식이다. 이는 공사 시공에 필요한 최소한의 자격요건을 갖춘 자 모두에게 입찰참가자격을 부여하는 방법이다. 입찰참가자격은 입찰공고에 명시되고 최소한의 자격요건은 공사업 등록과 사업자등록이 되어 있어야 한다. 예를 든다면 수목원이나 공원의 조성 등 경관 및 환경을 조성하는 공사를 하기 위해서는 건설산업기본법에 의한 조경공사업을 등록하여야 한다. 단순히 조경수목을 식재하거나 잔디 등 지피식물을 공사 및 유지, 관리하기 위해서는 조경식재공사업을 등록되어 있어야 하고 나라장터(G2B)시스템에 입찰참가자격등록을 하여야 입찰에 참여할 수 있다.조달청에서는 일반경쟁입찰을 추정가격 50억원이상인 일반건설업의 산업, 환경설비, 조경공사, 추정가격 5억이상 전문, 전기, 정보통신, 소방 등의 공사를 대상으로 하고 있으며, 예외적으로 지역제한 대상공사에 해당되나 업체수가 10개사 미만으로 그 지역의 입찰대상자 만으로는 경쟁성 확보가 곤란한 경우에만 일반경쟁입찰에 부치고 있다. 여기서 추정가격이라 함은 발주하고자 하는 공사가 국제입찰에 해당되는지의 여부를 판단하는 기준가격으로 관급자재와 부가가치세를 제외한 금액을 말한다.일반경쟁입찰이 불특정 다수의 계약대상자에게 입찰의 기회를 균등하게 부여하고 자격을 갖춘 누구에게나 개방되므로 자유시장경쟁원리에 적합하고 공평성, 경쟁성, 투명성 면에서 유리하다는 장점이 있는 반면에 불특정 다수인을 대상으로 경쟁을 하므로 신용과 경험이 없는 자가 입찰에 참여할 가능성을 배제할 수 없고 불필요한 과당경쟁으로 시간 및 비용과다 소요된다는 단점이 있다.둘째, 시공능력공시액에 의한 경쟁방식이다. 이는 건설산업기본법령에 의한 일반공사에서 시공능력공시액이 일정기준 이상을 보유한 자에게 입찰참가자격을 부여하는 입찰방법으로 통상적으로 공사규모의 2배 범위 내에서 자격을 제한하도록 국가계약법령(시행규칙제25조 제2항)에서 정하고 있다. 시공능력공시액은 일반건설공사는 대한건설협회에서, 전기공사는 한국전기공사협회에서, 정보통신공사는 한국정보통신공사협회에서, 소방공사 는 한국소방안전협회에서 평가하여 공시하고 있다.조달청은 국가계약법령에서 정한 2배 범위보다 경쟁성을 확대하여 해당공사 추정금액의 70%이상 시공능력 보유자로 입찰참가자격을 부여하고 있다. 토목, 건축 복합공사인 경우 주 공종에 해당하는 공사의 추정금액 70%이상으로 하고 있으며 입찰참가자격사전심사(PQ)대상공사 중 교량, 공항, 댐축조, 철도공사, 지하철, 터널, 발전소, 쓰레기소각로, 폐수처리장, 하수종말처리장, 관람집회시설공사 등 11개 공종 공사와 턴키 및 대안입찰공사에 제한적으로 적용하고 있다. (본 고는 요약문입니다)