Japan’ National Park System
들어가며
최근 주목받는 공원일몰제에 대한 논의가 도시공원 조성에 관한 국가의 역할론까지 확대되고 있다. 이에 따라 국내 전문가들은 국가도시공원의 필요성과 제도화에 대한 논의를 활발히 진행하고 있지만, 사실 국가도시공원이란 용어는 국제적으로도 그 개념이 명확하지 않고 선례도 많지 않기 때문에 쉽지 않은 논제이다. 2000년 이후 스웨덴, 핀란드 등 북유럽의 국가들이 국가도시공원National Urban Park이라는 용어를 새롭게 사용하고 있지만, 그들의 국가도시공원 제도는 도시권에 존재하는 자연 공원과 유사한 형태의 공원을 대상으로 한다. 이에 반하여 우리나라는 이미 국가가 지정·관리하는 자연 공원인 국립공원제도가 있으니, 우리나라에서 새롭게 도입하고자 하는 국가도시공원은 자연 공원이 아닌 도시공원에 국한된 것으로 이해하는 것이 옳다.
이런 점에서 볼 때 1976년 도입된 일본의 국영공원National �Government Park제도는 일본의 도시 공원법에서 규정하는 도시 공원의 한 유형으로 국가가 주체가 되어 직접 조성하고 관리하는 공원이므로, 우리나라에서 논의되는 국가도시공원 개념에 가장 유사한 사례라고 볼 수 있다. 하지만 일본이 국영 공원 제도를 도입한 시기는 30년이 넘는 과거이며, 현재 우리나라 국가도시공원의 롤 모델로 보기에는 사회적 배경과 처한 입장에 큰 차이점이 있다. 본 글에서는 국영 공원 제도에 대해서 설명하며,1 현대 사회에 있어서 국가도시공원을 논의하는데 시사하는 교훈을 함께 생각하고, 종합적으로 공원일몰제와 국가도시공원의 역할이라는 화두를 같이 풀어보고자 한다.
국영 공원 제도의 배경
근대 도시 공원이 새롭게 도입되면서부터 도시공원의 조성 및 유지 관리 업무는 해당 지자체의 소관 업무였다. 단, 예외적으로 국가가 관여하게 되는 경우는 크게 두 가지 형태를 생각해 볼 수 있다. 하나는 국가급의 역사 및 이벤트 등을 기념하기 위한 기념 공원Memorial �Park을 조성하는 경우이며, 다른 하나는 유치권이 하나의 지자체 범위를 넘는 광역 공원Regional Park을 조성하는 경우이다.
그 외에는 근대 이전의 왕실 유산인 주택이나 정원을 수리하여 도시 공원으로 개방하는 경우도 있지만, 이는 엄밀하게 보면 공원이라기보다 정원에 가깝고 새롭게 조성하는 것이 아니라 보전·수리하는 것이므로 그 성격이 다르다. 영국의 왕립 공원Royal Parks, 일본의 국민 공원National Garden 등이 이에 해당한다.
일본의 국영 공원 제도는 앞서 설명한 두 가지 형태, 즉 기념 공원Memorial�;�Park과 광역 공원Regional Park을 조성하기 위해서 도입되었다. 1968년 일본 정부는 근대 정부가 수립된 사건인 메이지유신 (1868년) 100주년을 기념하여 다양한 기념사업을 계획하였다. 계획 사업 중에는 국가 차원의 국토 녹화 사업이 포함되어 있었는데, 구체적으로는 대도시 주변의 도시 공원으로서 ‘기념 삼림 공원’조성 사업과, 농촌 지역의 자연 공원으로서‘메이지 숲’조성 사업이었다. 건설성(현 국토교통성)은 기념 삼림 공원 조성후보지 선정을 위해 전국 조사를 실시하고 최종적으로 10곳의 후보지를 선정하였으며, 1968년 내각회의 결정을 따라 후보지 중 ‘국영무사시구릉 삼림 공원 ’이 조성되었다(계획 면적 304ha, 개원 면적 304ha). 국영무사시구릉 삼림공원은 일본 최초의 국영 공원이며 기념 공원에 속한다. 이후 조성된 기념 공원 사업은 모두 내각 회의를 통해서 결정되었다.
1950년대 중반부터 급속한 경제 성장을 이룬 일본은 1970년대에 이미 도시 개발 면에서 괄목할 만한 성장을 이루었지만 한편으로는 환경오염과 생활 환경 악화가 큰 문제로 지적되었다. 이에 1972년‘제1차 도시 공원 등 정비 5개년 계획’을 실시하면서 국가의 중점 사업으로서 전국 대상의 도시 공원 조성 사업이 추진되었다. 이러한 배경에서 일본의 제2 도시인 오사카, 교토 등을 포함한 간사이 西지역에‘요도가와 하천 공원 ’이 조성되었다(계획 면적962ha, 개원 면적 265ha). 요도가와 하천 공원은 국토균등 발전과 광역 레크리에이션 수요에 대응하기 위한 목적으로 조성된 광역 공원이며, 내각회의의 결정을 통해 조성하는 기존의 기념 공원과 달리 건설성의 도시 계획 정비 사업을 통해 조성된 최초의 국영 공원이다.
이와 같이 기념 공원 사업, 광역 공원 사업 등 국가가 공원 조성에 직접 참여하는 선례가 등장하며, 1976년 도시 공원법 개정에 도시 공원 조성주체에 국가를 포함하고 이러한 공원을 국영공원으로 하는 내용이 추가되었다. 이를 일반적으로 국영 공원 제도라 한다. 국영 공원 제도를 통하여 이미 조성된 국영 공원의 적절한 관리방법을 제시하며, 또한 기존에 건설성의 임의판단에 의해 조성하던 광역 공원에 관한 조성기준을 법적으로 명확히 규정하게 되었다.