행정중심복합도시의 개발 전후
지방을 살려라
지난 연재에서 한국 도시화 50년의 두 번째 공간 사례로 근교의 도시화에 대해 1기 신도시와 200만 호 건설 계획을 중심으로 살펴보았다. 이번 연재에서는 세 번째 사례로 2000년대 지방의 도시화를 살펴본다. 이를 위해 지방과 지방의 도시화에 대한 개념적 이해로부터 시작하고자 한다. 지방地方, province은 구체적으로 1) 어느 방면의 땅 2) 서울 이외의 지역 3) 중앙의 지도를 받는 아래 단위의 기구나 조직을 중앙에 상대하여 이르는 말을 뜻한다.1 다시 말해 지방은 서울, 수도권 또는 중앙 등에 대한 상대적 개념으로 서울 이외, 수도권 이외 또는 중앙 이외의 지역으로 정의 내릴 수 있다. 흥미로운 것은 지방이라는 개념이 우리에게는 상당히 익숙하지만, 미국 같이 주별 또는 지역별 자치권이 분명한 연방 국가에서는 낯선 편이어서 이를 설명하거나 번역하기 쉽지 않다는 점이다. 이와 같은 맥락에서 지방의 도시화는 서울 이외의 지역에서 일어나는 도시화라 할 수 있다.
2000년대 지방의 도시화는 역설적으로 서울과 서울 이외 지역의 도시화에 커다란 차이가 있음을 시사한다. 2000년대에 이르면서 중앙 정부는 더 이상 서울과 지방의 도시화 격차를 묵과할 수 없게 되었다. “말은 나면 제주도로 보내고, 사람은 나면 서울로 보내라”는 옛말이 있음에도 불구하고, 서울 중심의 절대적 공간 패권은 1962년 이후의 급속한 도시화로 인해 나타나게 되었다.2 이와 같은 서울의 과밀 및 국토 불균형 문제는 1970년대 초반부터 국가의 중요한 공간 정책으로 다루어지기 시작하는데, 1971년 7월 도시계획법 상에 서울을 포함한 수도권 일부 지역에 지정된 개발제한구역(그린벨트, greenbelt)이 그것이다. 급기야 1977년에 이르러서 박정희 정부는 ‘행정수도 건설을 위한 백지계획’을 추진했으나, 1979년 10월 26일 박정희 대통령의 서거 이후 사실상 용도 폐기되었다. 하지만 이와 같은 행정수도의 흐름은 서울, 과천에 이은 제3청사로서 대전정부청사의 1993년 착공과 1998년 입주로 이어졌다. 마침내 행정수도의 본격적인 건설 흐름은 2002년 12월 19일에 치러진 16대 대통령 선거에서 중요한 정치적 의제로 작동했다. 당시 노무현 대통령 후보는 2002년 9월 30일 대중앙선거대책본부 출범식에서 낡은 권위주의 정치 청산, 부정부패의 특권주의 근절, 서민 생활 안정 및 지속적인 경제 발전에 이어 네 번째 핵심 공약으로 충청권에 행정수도 건설 및 청와대와 중앙부처의 이전 등을 천명했다.
“국민들은 저에게 요구하고 있습니다. 그것은 바로 권위주의 정치와 특권주의의 청산, 서민 생활의 안정과 지속적인 경제 발전, 그리고 남북 평화 체제 구축을 통한 희망찬 새 시대를 열어 달라는 것입니다. 저는 분명히 약속합니다. … 넷째, 한계에 부딪힌 수도권 집중 억제와 낙후된 지역 경제의 근본적 해결을 위해 충청권에 행정수도를 건설, 청와대와 중앙 부처를 옮겨가겠습니다. 수도권 집중과 비대화는 더 이상 방치할 수 없는 상황에 이르렀습니다. 국가적 결단이 필요합니다. 고속철의 건설과 정보화 기술의 발전, 청주국제공항 등은 행정수도 건설의 여건을 성숙시키고 있습니다. 특히 청와대 일원과 북악산 일대를 서울 시민에게 되돌려 줌으로써 서울 강북 지역의 발전에 새 전기를 마련하겠습니다.”
행정중심복합도시와 지방혁신도시의 시작과 경과
행정중심복합도시와 지방혁신도시의 시작은 주지한 바와 같이 수도권 과밀과 이로 인한 국토 불균형의 문제에 있었다. 이에 노무현 정부는 국가 균형 발전을 위한 지방 분권 정책을 강력하게 시행하고자 했으며, 실제로 노무현 정부의 초기 신행정수도 구상에는 청와대를 비롯한 중앙 부처의 선제적 이동과 사실상 천도 수준의 행정수도 건설이 포함되어 있었다. 노무현 정부는 신행정수도의 건설에 따른 서울 및 수도권, 그리고 야당 등의 예상되는 저항에 대한 돌파구로서 일반법에 우선 적용되는 여러 특별법을 제정·공포했다. 이로 인해 ‘국가균형발전 특별법’(2004), ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’(2004), ‘지방분권특별법’의 ‘국가균형발전 3대 특별법’(2007)뿐만 아니라, ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’(2007)도 제정·공포됐다.4
하지만 이같은 특별법은 오히려 헌법소원의 제기를 통해 정국을 혼돈으로 몰아넣었으며, 정권 유지마저 위태롭게 만든 법적·정치적 공방을 여러 차례 불러일으켰다. 2004년 10월 21일 ‘신행정수도건설을 위한 특별조치법’(2004)은 관습 헌법에 위배된다는 이유로 헌법재판소로부터 위헌 확인 결정되었으며, 2005년 3월 2일에는 국회 본회의 의결을 통해 신행정수도는 행정중심복합도시라는 새로운 명칭으로 추진되게 되었다. 2005년 6월 15일 ‘행정중심복합도시법’에 대한 새로운 헌법소원이 다시 제기되었으나 각하 결정되었다. 뿐만 아니라 이명박 정부(2008~2013) 출범 이후에는 행정중심복합도시의 자족 기능 보완을 명분으로 행정중심복합도시를 무력화하는 수정안이 제기되기도 했다. 당시 유력한 대권 후보였던 정운찬 국무총리와 박근혜 한나라당 전 대표 사이에 정치적 갈등이 상당했으며, 국회 본회 의의 표결 대결로 이어졌으나 행정중심복합도시의 원안 고수가 결정되었다.5 ...(중략)...
* 환경과조경 376호(2019년 8월호) 수록본 일부
각주 정리
1. “지방”, 표준국어대사전, 2019년 7월 10일 접속
(https://ko.dict.naver.com/#/entry/koko/e4c96df44eca4b29905888450e47be18).
2. 김충호, “한국 도시화의 거시적 현황, 쏠림 현상”, 『환경과조경』 2019년 2월호, p.108~115.
3. 저자 미상, “노무현 후보 선대위 출범식 연설문 전문”, 「오마이뉴스」 2002년 9월 30일.
4. 노무현 정부의 특별법은 여러 정치적 논쟁과 행정적 집행 과정을 거치며 명칭이 여러 차례 변경되었다. 이를테면 ‘신행정수도건설을 위한 특별조치법’(2004)은 헌법소원 제기 이후에 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’(2005)으로 변경되었으며, ‘지방분권특별법’(2007)은 ‘지방분권촉진에 관한 특별법’(2008)으로, 그리고 다시 ‘지방분권및 지방행정체제개편에 관한 특별법’(2013)으로 변경되었다. 한편 ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’(2007)은 ‘혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법’(2018)으로 변경되었다.
5. 지영호, “수도 이전 논쟁의 역사, 노무현에서 이명박·박근혜까지”, 「the 300」 2016년 7월 8일.
김충호는 서울시립대학교 도시공학과 도시설계 전공 교수다. 서울대학교 건축학과에서 학사와 석사를 마치고, 미국 워싱턴 대학교 도시설계·계획학과에서 박사 학위를 받았다. 삼우설계와 해안건축에서 실무 건축가로 일했으며, 미국의 펜실베이니아 대학교와 워싱턴 대학교, 중국의 쓰촨 대학교, 한국의 건축도시공간연구소에서 건축과 도시 분야의 교육과 연구를 했다. 인간, 사회, 자연에 대한 건축, 도시, 디자인의 새로운 해석과 현실적 대안을 꿈꾸고 있다.