| [제도가 만든 도시] 소유 유영수 |
|---|
![[크기변환]yssmarch03.jpg](http://www.lak.co.kr/data/ebook_content/editor/20240228142314_wfyzkyau.jpg)
현대 도시에서 공간의 소유에는 영역성 같은 동물적 본성부터 도시 공간에서 창출되는 부가 가치가 귀속되는 사회적 장치까지, 인류 역사를 통해 누적된 여러 층위의 의미가 담겨 있다. 오랜 시간 주민들이 다니던 길을 막아 사유지임을 알리는 험악한 경고문을 붙이기도 하고, 오랫동안 전세로 살던 집이 재개발되어도 소위 갭 투자를 한 집주인만 새 주택을 분양받는다.
공간 소유에 담긴 여러 의미는 다양한 법·제도에서 촘촘하게 규정되고 있는데, 그중에서도 소유를 인정하는 권리인 재산권은 근대 자유주의 체제에서 기본권이자 불가침을 원칙으로 하는 천부 인권 중 하나로 여겨진다. 한국도 재산권은 대다수 근대 국가와 마찬가지로 우리 사회가 합의한 가장 상위의 규율인 헌법에서 ‘국민의 권리’로서 보장된다. 그에 따라 민법에서 부동산(토지와 정착물)과 소유권의 내용(사용·수익·처분)을 규정한다. 또한, 한국 도시 공간은 물론 사실상 국토의 어느 한 조각도 ‘소유’의 밖에 있지 않다는 점에서 공간의 소유는 우리 사회에서 참으로 철저하게 작동하고 있는 체제다.
이렇게 보면 마치 재산권이 어떤 공간 정책과 제도도 범할 수 없는 절대적인 것으로 비친다. 그러나 연재를 시작하며 언급했듯, 모든 공간 제도는 “공공복리”를 근거로 재산권을 제한할 수 있는 정당성을 가지며, 이는 재산권을 보장하는 헌법에서 함께 규정된다.(각주 1) 이런 근거로 우리의 공간 제도는 토지와 건물 등 공간의 소유에 대해 배타적으로 보장되는 사용·수익·처분의 권리 모두에 촘촘하게 개입하고 있다.
예를 들어 도시계획상 일반상업지역이라면 단독주택을 지을 수 없다. 지금은 서울시 열린송현 녹지광장이 된 옛 미 대사관 부지는 한때 민간 기업 소유로 한옥 호텔 등 관광 숙박 시설 사업이 추진되기도 했지만 학교에 인접한 탓에 계획이 불허되어 현재에 이르렀다. 즉, 소유권이 있어도 땅의 ‘사용’은 제한될 수 있다. 또, 집주인이 전세 보증금을 올릴 때도 법이 정한 한계가 있으니 개인이 소유한 공간으로 ‘수익’을 내는 것에도 참견한다. 공공은 물론, 민간이 개발한 아파트를 팔 때도 무주택자에게, 혹은 신혼부부에게, 다둥이 가족에게 우선하여 팔라는 분양 제도는 ‘처분’의 권리를 제한하는 것이다. 이처럼 직접적 제한을 비롯해 차등적 세금 체계를 통해 소유권에 간접적 제한을 가하여 정책적 목적을 유도하는 제도는 수도 없이 많다.
![[크기변환]yssmarch01.jpg](http://www.lak.co.kr/data/ebook_content/editor/20240228142411_kzytepqy.jpg)
도시 개발의 매개, 소유 개발 이익을 누가 가져갈 것인가?(각주 2) 그럼에도 불구하고, 토지든 건물이든 소유권 자 체를 강제적으로 변화시키는 것은 기본권인 재 산권의 보장 원칙을 침해하는 중대한 문제다. 그러나 대규모 시가지를 개발하고 혹은 고속도로 나 공항, 산업 단지 같은 인프라를 조성하는 등 광대한 토지가 필요한 경우, 조각조각 나뉜 개별 소유권을 인정하고 자발적 동의를 얻어 실행한다 는 것은 사실상 불가능한 일이다. 따라서 재산권 을 보장하는 사회에서는 도시 개발에 필요한 토 지와 건물의 소유권을 강제적으로 가져오는 것, 즉 ‘수용’을 하고 적정한 보상을 하는 방법을 채택한다.(각주 3) 물론 나라마다 수용이 정당화되는 범위 와 보상의 방식, 수준은 다를 것이다.
지난 반세기 엄청난 속도로 도시화를 이룬 한국은 도시 개발을 위해 개별 소유를 어떻게 다뤘 을까. 현재 한국의 도시 공간을 만든 대표적 개발 방식은 1980년대까지 주를 이룬 토지구획정리사업, 그리고 그 이후는 택지개발사업이다. 두 사업 모두 도시 용지로서 인프라가 전혀 없는 농 지와 자연 발생 촌락을 도로망과 공공시설 용지 를 갖추고 용도에 맞게 획지가 나뉜 시가지로 조 성하기 위한 제도지만, 소유권 측면에서는 완전 히 다른 구조로 진행됐다.
전자는 원 토지주의 소유권을 유지한 채 지자 체나 공사가 사업을 시행하고, 완료 후 원래 소유 한 토지 면적에 비례해 새로 조성한 도시 용지로 돌려받는 ‘환지’ 방식이다(그림 1). 다만 도로나 공 공시설 용지를 확보하고 사업 비용을 회수하기 위한 ‘체비지’를 떼어두어야 하므로 돌려받는 토 지의 면적은 원래보다 상당히 줄어들게 되는데, 이를 ‘감보율’이라고 한다. 심한 경우 절반까지 줄 어들기도 하지만 그럼에도 도시 용지로서 인프라 를 갖춘 반듯한 땅의 총 가치는 기존 농지의 토 지 가치에 비해 훨씬 높고, 또 지가는 계속 오르 고 있었으니 토지주 입장에서는 손해가 아니다.
토지구획정리사업은 일제강점기 영등포, 청량리 일대 개발에 처음 도입됐고,(각주 4) 전후 도시 개 발을 위한 재원이 부족했던 시기에 서울을 비롯 한 대도시에서 광범위하게 채택됐다. 도시 개발 에 필요한 토지를 확보하기 위해 막대한 보상비가 들지 않으며, 앞서 설명한 바처럼 개발 이익이 토지주에 귀속되는 구조로 실행이 용이했다.
반대로 택지개발사업은 택지개발지구가 지정되면 사업을 시행하는 지자체나 공사가 해당 토지를 강제 수용하고 현재 토지 이용(농지)을 기준으로 원 토지주에게 보상한 후에 개발을 진행한다.(그림 3) 이렇게 조성된 공공택지는 원 토지주와 상관없는 주택 건설 사업자 등에게 소형 주택을 짓는 조건으로 원가 이하로 공급된다. 그리고 여기에 지어진 아파트는 분양 제도에 따라 무주택 자 등에게 우선 공급되는 흐름이다.
1980년대를 전후해 주된 도시 개발 수단이 토지구획정리사업에서 택지개발사업으로 전환된 배경에는 토지구획정리사업에서 도시개발에 아 무런 기여가 없는 소수의 원 토지주(종종 투기꾼)에 게 개발 이익이 집중되는 문제가 있다. 도시계획과 그에 따른 도시 개발이라는 공적 행위로 창출 된 이익 배분을 조정하기 위해서는 결국 소유를 매개로 한 사업의 구조를 바꿔야 하는 것이다.
그렇다면 소유권을 가져옴으로써 원 토지주 를 개발 이익에서 배제한 결과, 택지개발사업의 이익은 누구에게 돌아가는가. 도시 개발을 시행한 지자체와 공사, 그리고 아파트를 건설한 사업자에게도 돌아가지만, 가장 큰 이익을 챙기는 것 은 시세보다 훨씬 낮은 분양가로 아파트를 최초로 분양받은 사람이다. 물론 원 토지주와 마찬가 지로 최초 분양자도 개발 이익을 가져갈 특별한 기여와 노력이 있다고 볼 수는 없지만, 적어도 주 택난과 낮은 주택 소유율 하에서 주택이 가장 우선적으로 필요한 수요자에게 간다는 전제로 우 리 사회의 암묵적 동의를 얻었다고 해석할 수 있다.
모든 것을 소유하는 소유권(Ownership Takes It All), 오래된 도시 공간의 공간 가치는 누가 가져 가는가 신도시 개발의 이익이 대부분 농지와 인프라를 갖춘 도시 용지의 가치 차이 그 자체에서 발생한 다면, 기성 시가지에서 공간 이익의 상당 부분은 오랜 시간 여러 도시 활동이 누적된 결과로 공간 의 가치가 높아지는 것에서 온다. 그런데 누가 얼마큼 기성 도시 공간의 가치 상승에 기여했는가 를 가르기란 매우 어렵다. 수많은 사람이 직간접적으로 개입되어 있으며, 여러 도시 정책과 공공 투자도 영향을 미친다. 예를 들어, 서울 강남의 지가는 미미하지만 잠깐 그 동네 어학원을 다닌 사람들의 몫부터 시작해 대로를 따라 늘어선 고층 빌딩과 같은 민간의 투자와 서울 어느 곳보다 도 촘촘하게 놓인 6개 전철 노선 등이 반영된 결과다. 그럼에도 불구하고 모든 공간 가치 상승의 이익은 소유권에 귀속된다.
상업 젠트리피케이션은 기성 도시 공간에서 이러한 기여와 이익 배분의 어긋남을 잘 드러낸다. 일반적으로 상업 젠트리피케이션은 독특한 문화 자원이 있는 지역이 명소화되면서 임대료가 높아지고, 기존 점유자들이 내몰리는 것으로 이해된다. 인디 음악의 근거지였던 홍대 앞이 그런 예다. 그러나 이제는 상대적으로 물리적 환경 이 낙후되어 임대료가 낮았던 지역에 특색 있는 소비―주로 식음― 공간이 하나둘 생겨나 그 자체 가 그 지역의 문화 자원이 되어 젠트리피케이션 을 촉발하는 현상으로 확장되고 있다. 따라서 구 시가지 저층 주거지, 영세 제조 업체나 도소매점 이 밀집한 지역 등 전통적인 소비 중심지와 거리 가 먼 입지에서도 나타나고 있다.
그렇다면 이 상업 젠트리피케이션의 과정에 서 공간 가치 상승의 기여자는 누구일까? 상업 공간은 주택에 비해 건물 자체의 노후도가 중요 하지 않으며 인테리어나 주방과 냉난방 설비 등 을 대개 건물주가 아닌 임차인이 영업 목적에 맞 게 따로 투자한다. SNS에 올릴 만한 소품과 메 뉴 또한 임차인의 능력이다. 이런 몇몇 가게가 유 명세를 타면 주변에 더 많은 카페와 음식점이 새 로 문을 열고, 이 지역을 소위 OO리단길로 명명 하며 더 많은 사람이 찾고 또 자발적인 홍보를 한다. 그리고 누구나 알고 있듯, 건물주가 아닌 임차인과 이 지역을 찾는 사람들이 만든 공간 가 치는 임대료와 부동산 가격에 반영되어 ‘소유’만 이 그 이익을 가져갈 자격이 된다.
도시 공간에 새겨지는 소유 도시의 생김새는 한시도 멈추지 않고 변하지만, 어떤 특성들은 도시 공간에 깊게 새겨져 상대적 으로 오래도록 유지된다. 스피로 코스토프는 오랜 도시 역사에서 산과 강, 해안선 같은 지형적 특성이 만든 특유의 도시 윤곽, 다음으로는 주요 가로망과 블록, 그리고 필지의 구획이 차례대로 쉽게 변하지 않는 도시 형태의 요소들이라고 설명한다. 소유는 여기서 상대적으로 쉽게 변하는 필지를 단위로 한다.
그런데 지난 반세기 한국의 도시 공간을 만들어 온 과정과 그에 결부된 제도를 보자면 오히려 반대가 아닐까 싶다. 아파트를 짓기 위해 산을 깎 아내고 바다를 메워 산업 단지를 건설하며 택지 를 조성하기 위해 강줄기 바꾸기를 서슴지 않았다. 도로를 새로 개설하거나 넓히기 위해 도시계 획선들은 수백 년에 걸쳐 자리 잡은 옛길을 무심 하게 가로질러 선 밖의 토지를 강제 수용했다. 숱 한 주택 재개발은 좁고 구불구불한 골목길로 엮인 저층 주거지를 하나의 거대한 아파트 단지로 병합해왔다.
이 과격한 이력과 반대로 개별 필지 단위에서 제도의 개입은 오히려 소극적인데, 소유권을 침해할 만큼의 ‘공공복리’를 인정받기 어렵다는 뜻 이다. 부정형 필지를 반듯하게 펴거나 지나치게 작은 필지나 도로가 닿지 않는 맹지를 다른 필지와 합치는 소소한 조정조차 각 필지를 소유한 이 들의 합의를 이끌어 내기 쉽지 않아 어렵다. 그렇 기 때문에 소유의 구획은 도시 공간에 의외로 오래도록 유지되어 깊게 새겨진다.
한번 하나의 소유로 묶인 공간은 그 이후의 변화에서도 쉽게 바뀌지 않는 단위가 된다. ‘그림 5’는 2010년대 우후죽순 지어진 도시형생활주택 의 대지 형상이다. 한 필지의 크기가 작은 저층 주거지에서는 도시형생활주택을 짓기 위해서 보 통 둘 이상의 필지가 필요하다. 소유주가 각기 다른 연접한 필지들을 한번에 사들여 병합 개발 을 한다는 것은 쉽지 않아서 한 집은 팔고 싶어 해도 다른 집은 그럴 의사가 없거나 매매 가격을 맞추기 어려워 포기하는 경우가 많다. 결국 확보 가능한 연접 필지에서 사업을 진행하다 보니 도 시형생활주택의 대지가 테트리스 조각 같은 기 형적인 형상이 되는 경우가 발생한다. 작은 필지 들을 병합은 사실상 비가역적이다. 또한, 병합 개 발에 편입되지 않은(또는 못한) 작은 필지는 독자적 인 재건축이 어려워 장기간 노후한 상태로 남게 될 것이다. 결국 임의적인 병합에 의한 불합리한 대지 형상을 조정할 기회는 도시형생활주택이 재건축 시기를 맞게 될 몇 십 년 후가 될 것이다.
집합 소유라는 시한폭탄 작은 필지를 합쳐 도시형생활주택을 짓듯, 도시 에서 토지를 이용하는 단위, 즉 건축물의 대지는 대체로 계속 커지고 있다. 경제 발전으로 점점 더 큰 규모의 공간이 필요하기 때문이기도 하고, 작은 땅을 불리하게 만드는 여러 제도가 작용한 탓(각주 5)도 있다. 그러나 소유권 하나의 토지 면적은 심각하게 작아지고 있다. 커진 대지에 들어서는 건물 다수가 소유권이 여럿으로 나뉜 ‘집합 소유’ 이기 때문이다.
앞서 설명한 도시형생활주택의 경우도 두 세 채의 단독주택 필지를 합쳐 하나의 도시형생활주택 대지를 이루지만, 통상 도시형생활주택 한 동에는 적어도 십여 세대, 많게는 수십 세대 가 있고 모두 개별적인 소유권이 있다. 실제 서울 시 강서구 화곡동을 대상으로 수행한 연구에서 315채의 단독주택이 적어도 3,465세대의 도시 형생활주택으로 개발됐고, 그로 인해 소유권 하 나당 평균 토지 지분은 191.7m2에서 19.5m2로 극단적인 감소를 보였다.
집합 소유 공간에서 개별 소유권의 사용·수익·처분의 독립성은 세대 내 공간에 한정된 것이 다. 부수고 짓고 용도와 외관을 바꾸는 도시 공간의 내에서의 변화는 개별 소유 단위가 아닌 집합 소유 단위로 일어난 다. 그렇다면 30년 후 도시형생활주택의 미래는 어떻게 될까? 기껏해야 300~400㎡에 불과한 대지에 수십 세대, 거기에 임차인까지 수많은 이해 관계가 얽혀 그 공간의 변화를 꾀하기란 너무나 어려울 것이다. 다양한 크기의 필지와 골목길이 사라져 슈퍼 블록화되고 건축물의 크기가 커 지는 것만큼, 도시 공간의 소유 구조가 집합으로 바뀌는 것 또한 미래의 공간 수요를 수용할 유연성과 민첩성에 큰 위협이 될 것이다.
소유 밖의 공간은 가능한가 이번 글에서는 소유가 우리 도시 공간에서 얼마나 공간적으로나 사회적 으로 견고하게 작동하는 전제 조건인지 살펴봤다. 우리 사회의 모든 제 도가 점점 더 촘촘해지고 있고 소유의 구획 밖에 남겨지는 공간은 사실 상 없어지고 있다. 그리고 개발 규모가 커질수록 일상적으로는 드러나지 않지만 언제든 닫혀버릴 수 있는 사적 소유의 공공 공간(privately owned public space)이라는 모순적인 설명이 붙는 공간들이 많아지고 있다. 하지만 겨울밤 출출한 퇴근길의 포장마차나 광장에 설치된 소외된 자들의 절박한 외침이 그저 느슨한 시절의 낭만일 뿐, 소유권이 없이도 점유할 수 있는 공간이 더 이상은 필요치 않게 된 것인가. 결국 현재 소유가 독점하는 배타적 권리의 선은 사회적 합의의 결과로 인정해야 하지만, 그래도 항상 질문은 필요하다.
**각주 정리 각주 1. ‘대한민국 헌법’ 제23조 1항 “모든 국민의 재산권을 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.” 2항 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.” 3항 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.” 각주 2. 토지구획정리사업과 택지개발사업에 관한 자세한 내용은 다 음 연구를 참고. 박배균, “Where Do Tigers Sleep at Night? The State's Role in Housing Policy in South Korea and Singapore”, Economic Geography 74, 1998, pp.272~288; 권영덕·이보경, 『서울, 거대도시로 성장하다』, 서울연구원, 2020. 각주 3. 소유권을 완전히 가져오는 수용이 아니라도 어떤 사용·수익·처분 에 대한 제한에는 수용과 마찬가지로 보상이 따른다. 보상이 따라 야 하는 제한과 그렇지 않은 제한의 구분은 당연히 근대적 재산권 개념과 도시계획의 정당성 정립에서 첨예한 논쟁과 갈등, 수많은 사례가 축적된 중요한 이슈다. 자세한 내용은 다음을 참고. 김지 엽, 『도시를 만드는 법』, 성균관대학교출판부, 2022. 각주 4. 당시 일본에서는 영세 자영농의 반대로 토지구획정리사업의 실 행이 제한적이었다. 일제강점기 한국에서 대규모로 시행된 건 역 설적으로 조선 자영농이 일본 지주의 소작농으로 전락했기 때문 이다. A. Sorensen, “Land Readjustment and Metropolitan Growth: an Examination of Suburban Land Development and Urban Sprawl in the Tokyo Metropolitan Area”, Progress in Planning 53, pp.217~330, 2000. 각주 5. 『환경과조경』 2023년 5월호, “제도, 크기를 정하다” 참고.
유영수는 서울대학교 건축학과와 동 대학원을 졸업하고 이로재와 기오헌에서 건축 실무를 경험했다. 런던 정치경제대학교에서 도시 디자인과 사회과학 석사과정을 마치고 돌아와 건축사사무소를 운영하며 서울대학교 환경대학원에서 박사과정을 병행했다. 현재는 인천대학교 도시건축학부에서 법, 제도, 현대 도시설계 이론, 스튜디오를 가르치고 있다. 건축과 도시를 아우르는 스케일에서 개별적인 공간 현상과 법제 사이의 관계를 연구하고, 계획과 디자인의 역할을 확장하기 위한 이론적 접근을 시도하고 있다. |
환경과조경, 무단전재 및 재배포를 금지합니다.
