[제도가 만든 도시] 제도, 크기를 정하다 1 -

환경과조경 > ARTICLE [제도가 만든 도시] 제도, 크기를 정하다 1 유영수
우리는 어떤 크기의 공간에 살고 있는가. 크게는 초중고 학생이 배정되는 범위인 학군, 공공 서비스 시설이 설치되는 기준인 생활권부터 작게는 내 방의 창문 크기, 창문 너머로 마주한 앞 동까지의 거리, 아파트 단지 나무의 굵기, 도로의 연석 높이까지. 우리가 살아가는 일상적 공간의 범위와 그 공간을 구성하는 거의 모든 요소는 그 길이(높이, 거리, 두께, 너비, 둘레)와 면적의 최소 또는 최대 한계를 규정한 제도를 따른다. 더 넓게 도시 단위를 생각해 보자. 이른바 ‘과학적’ 도시계획은 제도화1된 프로세스로 독립 변수인 인구수를 입력하면 해당 인구가 살아갈 주택용지, 상업용지, 산업용지, 공원 및 녹지로 구성된 도시의 면적을 결정해준다(그림 1). 우리는 ‘제도의 크기’ 에 살고 있다고 하겠다. 그림 1. 1기와 2기 신도시의 문제와 한계를 극복하고 도시와 건축의 통합적 계획이라는 새로운 계획 형식을 시도한 3기 신도시 또한 ‘세대당 인구수’, ‘자족 용지 비율’ 등 몇 가지 지표를 밀도–인구 배분 계획기준에 대입해 도시의 면적을 산출하는 기존 프로세스를 따른다. 출처: 토지주택연구원, 『3기 신도시 개발전략 및 계획기준 수립연구』, 2020. 대다수의 세부적 크기 기준은 일상 공간의 안전과 최소한의 환경적 쾌적함 등 실용적 목적을 달성하기 위한 역할을 하는 경우가 많다. 그리고 많은 경우 설계와 시공이 해당 목적을 적정 수준으로 달성했는지 효율적으로 판단하기 위해서는 확정적 수치로 기준을 제시하는 것이 불가피하다. 거주 공간에 최소한의 채광과 통풍을 확보하기 위해 창문 크기를 방 면적의 최소 1/10 이상으로 규정한 것이 그런 예라 하겠다. 그러나 현대 도시 제도가 규정하는 크기의 기준이 ‘과학적으로 계산하여 산출된, 객관적 값’으로 사회적 차원에서 가치 중립적이며 실제 도시 공간에서 공정하게 작동할까? 우리가 살아가는 공간의 크기에 관여하는 제도에 대해 다룰 두 차례의 글 중 이번 호에서는 제도가 규정하는 크기 제한의 의미를 곱씹는다. 그림 2. 주거지역에서 일조를 확보하기 위한 높이–이격거리 제한은 인접한 북측 대지의 일조권을 침해하지 않기 위한 제도다. 그 결과 같은 크기, 같은 형상의 땅 제도와 크기의 열망 사이: 최저 높이 제한과 최고 높이 제한 더 넓고 더 높은 건물을 만들고자 하는 열망과 제도가 맺은 관계들을 살펴보자. 1960년대 뉴욕에서 시작된 현대 도시계획의 높이 규제는 가로 공간이나 주거지에서 입체적으로 일정 수준의 공간적 개방을 확보하기 위해 건물의 높이를 제한한다.2 높이 규제는 시대와 장소, 대상에 따라 절대 높이를 규정하거나 높이에 따라 건물을 뒤로 물리는set-back 등 다양한 방식으로 실행된다. 한국에서도 용도지역별 최고 층수, 가로구역별 최고 높이를 절대적으로 설정하거나, 주거지역에서는 일조를 위해 절대 높이와 각도 기준이 절충된 방식으로 높이를 제한한다(그림 2). 역사유적 주변으로는 시각적 인지와 역사 경관 보존을 위해 주변 건물 높이를 앙각 27도 사선 밑으로 제한하기도 한다. 높이가 아닌 면적에 대해서도 대지 면적을 제한해 옛 도시 조직의 스케일을 유지하기 위한 최대 개발 규모 규제 등이 운영되고 있다. 채광과 통풍 같은 실용적 목적이든 공간의 정성적 가치 구현을 위해서든, 크기에 대한 제도의 관여는 주로 최대와 최고를 설정해 더 넓고 더 높은 건물을 짓고자 하는 사적 열망을 억누르고 공적 가치를 실현하는 방향으로 작동한다. 그렇다면 공간 제도는 이렇게 더 큰 규모의 열망을 제한하는 방향으로만 관여할까? 그렇지 않다. 반대로 일정 수준 이상의 규모를 강제하기도 한다. 주요 도로변을 따라 최저 높이 또는 최저 층수를 설정했던 ‘최저고도지구’나 대지를 일정 규모 미만으로 분할하는 것을 금지하는 건축법 등이 이에 해당한다. 주요 간선도로변과 역세권에서 소규모 인접 대지 간 공동 개발을 권장 또는 강제하여 개발 규모가 커지도록 유도하기도 한다(그림 3). 물론 이러한 최저·최소 규모 규제는 입지가 양호한 도시 내 토지, 즉 도로, 지하철 등 공공 투자의 수혜를 입은 땅을 좀 더 효율적으로 사용해야 한다는 합리적이고 실용적인 이유에 근거한다. 그러나 이것만으로는 최저·최소 제도를 특정 간선도로 등 일부 구역에 선택적으로 적용하는 바를 설명하지 못한다. 이는 크기에 대한 사회적 열망을 제도화한 것으로 해석해야 한다. 그림 3. 건축 시기에 따라 대지 및 건물의 규모가 점차 커지며 다양한 크기의 토지이용이 한데 뒤섞인 양상은 서울 도시 형태의 중요한 특징이다. 좁은 골목길을 개선하기 위해 건축선을 후퇴하거나 인접 필지 간 공동 개발을 강제하는 제도는 작은 필지의 독립적 이용을 불리하게 만든다. 위쪽은 서울의 강북 구도심 중심 업무 지구(관철동), 아래쪽은 강남 역세권 상업 중심지(신림동)의 모습 예를 들어 최저 높이와 층수를 강제하는 제도는 일제식민지기 도쿄 중심지 주요 가로변에 먼저 적용된 뒤 경성에도 도입된 것이 그 시작이다. 도쿄에서 최저를 규정하는 제도가 운용된 이유와 한국에서 광복 이후에도 이 제도가 존속된 이유는 같다. 지금 기준에서 보자면 초라한 수준인 4층 또는 3층의 최저 높이 규제는 도쿄에서는 근대화를, 서울에서는 전쟁 후 국가 재건과 경제 개발을 주요 노선변 ‘고층화’를 통해 상징적으로 보여주기 위한 것이었다(그림 4). 달리 말해 도시가 번영한 결과로 고층화를 이룬 것이 아니라 번영하고자 하는 열망을 특정 영역에서 건물의 높이로 ‘미리’ 보여주고 싶은 목적의 산물이었다. 1960년대 김포가도(김포공항~영등포구청)에 ‘준미관지구’를 지정했던 것이나 1980년대 초, 86아시안게임과 88올림픽을 앞두고 마포로에 면한 한 켜를 철거하고 재개발을 실행한 사례도 같은 맥락으로 이해할 수 있다.3 그림 4. 1950~1960년대 도심 간선도로변 최저 층수 규제로 만들어진 3~4층 규모의 을지로 상가 당시 여건에 맞는 최적 규모 개발이 일어나도록 최저 규제를 하지 않았다면 이 노후 상가들은 도시의 발전에 따라 점진적으로 갱신되었을까. 출처: 네이버 지도 거리뷰 건물 높이 또는 층수의 최저 한도를 설정하는 ‘최저고도지구’는 2017년에 이르러서야 관련 법에서 완전히 삭제되었다. 전후 1960년대까지는 세종로나 종로와 같은 중심지 주요 도로변에서도 최저 5층이 어려워 4층으로 완화를 해야 할만큼 당시 민간의 자본 규모와 공간 수요가 매우 제한적이었다. 그러나 중심지는 물론 변두리 주거지역에도 이미 4~5층 건물이 빼곡한 지 오래인 상황에서 도시의 번영을 상징하는 ‘고층화’라는 애초의 목적은 전혀 유효하지 않다. 그럼에도 서울은 물론 주요 대도시 구도심 여러 곳에 최저고도지구가 지정되어 남아 있었다. 그중 노후 건물을 다시 짓지 못하거나 나대지가 방치되어 최저 층수 규제가 작동하지 않는 곳도 일부 있었다(그림 5). 이미 도시의 번영을 상징할 ‘고층화’가 충분함에도 최저 규제가 저이용 구도심의 개발을 유도할 수단이라는 잘못된 관성이었다고 하겠다. *각주 정리 1. 국토교통부의 ‘지속가능한 신도시 계획기준’, ‘도·시·군 기본계획수립지침’, 법제처의 ‘혁신도시 계획기준’과 ‘기업도시 계획기준’ 등이 이에 해당하며, 주거 밀도 및 주택 유형별 인구 배분 기준을 제시하여 인구수에 근거, 도시의 면적부터 주택의 평형별 세대수까지 산출할 수 있는 근거가 된다. 2. 높이 규제는 용적률이 도입되기 전까지 도로 등 기반 시설 용량 대비 토지이용 강도를 규제하는 수단이기도 했다. 3. 박일향·전봉희, “1950-1970년대 도시미화를 위한 서울 간선도로변 고층화제도의 사적 고찰”, 『대한건축학회 논문집 - 계획계』 35(10), 2019, pp.41~52. 환경과조경 421호(2023년 5월호) 수록본 일부 유영수는 서울대학교 건축학과와 동 대학원을 졸업하고 이로재와기오헌에서 건축 실무를 경험했다. 런던 정치경제대학교에서 도시디자인 및 사회과학 석사과정을 마치고 돌아와 건축사사무소를 운영하며 서울대학교 환경대학원에서 박사과정을 병행했다. 현재는 인천대학교 도시건축학부에서 법, 제도, 현대 도시 설계 이론, 스튜디오를 가르치고 있다. 건축과 도시를 아우르는 스케일에서 개별적인 공간 현상과 법제 사이의 관계를 연구하고, 계획과 디자인의 역할을 확장하기 위한 이론적 접근을 시도하고 있다.

[제도가 만든 도시] 제도, 크기를 정하다 1 유영수

우리는 어떤 크기의 공간에 살고 있는가. 크게는 초중고 학생이 배정되는 범위인 학군, 공공 서비스 시설이 설치되는 기준인 생활권부터 작게는 내 방의 창문 크기, 창문 너머로 마주한 앞 동까지의 거리, 아파트 단지 나무의 굵기, 도로의 연석 높이까지. 우리가 살아가는 일상적 공간의 범위와 그 공간을 구성하는 거의 모든 요소는 그 길이(높이, 거리, 두께, 너비, 둘레)와 면적의 최소 또는 최대 한계를 규정한 제도를 따른다. 더 넓게 도시 단위를 생각해 보자. 이른바 ‘과학적’ 도시계획은 제도화1된 프로세스로 독립 변수인 인구수를 입력하면 해당 인구가 살아갈 주택용지, 상업용지, 산업용지, 공원 및 녹지로 구성된 도시의 면적을 결정해준다(그림 1). 우리는 ‘제도의 크기’ 에 살고 있다고 하겠다.

lak421_제도가만든도시(유영수)-그림 1.jpg — 그림 1. 1기와 2기 신도시의 문제와 한계를 극복하고 도시와 건축의 통합적 계획이라는 새로운 계획 형식을 시도한 3기 신도시 또한 ‘세대당 인구수’, ‘자족 용지 비율’ 등 몇 가지 지표를 밀도–인구 배분 계획기준에 대입해 도시의 면적을 산출하는 기존 프로세스를 따른다. 출처: 토지주택연구원, 『3기 신도시 개발전략 및 계획기준 수립연구』, 2020.

대다수의 세부적 크기 기준은 일상 공간의 안전과 최소한의 환경적 쾌적함 등 실용적 목적을 달성하기 위한 역할을 하는 경우가 많다. 그리고 많은 경우 설계와 시공이 해당 목적을 적정 수준으로 달성했는지 효율적으로 판단하기 위해서는 확정적 수치로 기준을 제시하는 것이 불가피하다. 거주 공간에 최소한의 채광과 통풍을 확보하기 위해 창문 크기를 방 면적의 최소 1/10 이상으로 규정한 것이 그런 예라 하겠다. 그러나 현대 도시 제도가 규정하는 크기의 기준이 ‘과학적으로 계산하여 산출된, 객관적 값’으로 사회적 차원에서 가치 중립적이며 실제 도시 공간에서 공정하게 작동할까? 우리가 살아가는 공간의 크기에 관여하는 제도에 대해 다룰 두 차례의 글 중 이번 호에서는 제도가 규정하는 크기 제한의 의미를 곱씹는다.

lak421_제도가만든도시(유영수)-1.jpg — 그림 2. 주거지역에서 일조를 확보하기 위한 높이–이격거리 제한은 인접한 북측 대지의 일조권을 침해하지 않기 위한 제도다. 그 결과 같은 크기, 같은 형상의 땅

제도와 크기의 열망 사이:

최저 높이 제한과 최고 높이 제한

더 넓고 더 높은 건물을 만들고자 하는 열망과 제도가 맺은 관계들을 살펴보자. 1960년대 뉴욕에서 시작된 현대 도시계획의 높이 규제는 가로 공간이나 주거지에서 입체적으로 일정 수준의 공간적 개방을 확보하기 위해 건물의 높이를 제한한다.2 높이 규제는 시대와 장소, 대상에 따라 절대 높이를 규정하거나 높이에 따라 건물을 뒤로 물리는set-back 등 다양한 방식으로 실행된다. 한국에서도 용도지역별 최고 층수, 가로구역별 최고 높이를 절대적으로 설정하거나, 주거지역에서는 일조를 위해 절대 높이와 각도 기준이 절충된 방식으로 높이를 제한한다(그림 2). 역사유적 주변으로는 시각적 인지와 역사 경관 보존을 위해 주변 건물 높이를 앙각 27도 사선 밑으로 제한하기도 한다. 높이가 아닌 면적에 대해서도 대지 면적을 제한해 옛 도시 조직의 스케일을 유지하기 위한 최대 개발 규모 규제 등이 운영되고 있다. 채광과 통풍 같은 실용적 목적이든 공간의 정성적 가치 구현을 위해서든, 크기에 대한 제도의 관여는 주로 최대와 최고를 설정해 더 넓고 더 높은 건물을 짓고자 하는 사적 열망을 억누르고 공적 가치를 실현하는 방향으로 작동한다.

그렇다면 공간 제도는 이렇게 더 큰 규모의 열망을 제한하는 방향으로만 관여할까? 그렇지 않다. 반대로 일정 수준 이상의 규모를 강제하기도 한다. 주요 도로변을 따라 최저 높이 또는 최저 층수를 설정했던 ‘최저고도지구’나 대지를 일정 규모 미만으로 분할하는 것을 금지하는 건축법 등이 이에 해당한다. 주요 간선도로변과 역세권에서 소규모 인접 대지 간 공동 개발을 권장 또는 강제하여 개발 규모가 커지도록 유도하기도 한다(그림 3). 물론 이러한 최저·최소 규모 규제는 입지가 양호한 도시 내 토지, 즉 도로, 지하철 등 공공 투자의 수혜를 입은 땅을 좀 더 효율적으로 사용해야 한다는 합리적이고 실용적인 이유에 근거한다. 그러나 이것만으로는 최저·최소 제도를 특정 간선도로 등 일부 구역에 선택적으로 적용하는 바를 설명하지 못한다. 이는 크기에 대한 사회적 열망을 제도화한 것으로 해석해야 한다.

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[크기변환]yysmay03-2.png — 그림 3. 건축 시기에 따라 대지 및 건물의 규모가 점차 커지며 다양한 크기의 토지이용이 한데 뒤섞인 양상은 서울 도시 형태의 중요한 특징이다. 좁은 골목길을 개선하기 위해 건축선을 후퇴하거나 인접 필지 간 공동 개발을 강제하는 제도는 작은 필지의 독립적 이용을 불리하게 만든다. 위쪽은 서울의 강북 구도심 중심 업무 지구(관철동), 아래쪽은 강남 역세권 상업 중심지(신림동)의 모습

예를 들어 최저 높이와 층수를 강제하는 제도는 일제식민지기 도쿄 중심지 주요 가로변에 먼저 적용된 뒤 경성에도 도입된 것이 그 시작이다. 도쿄에서 최저를 규정하는 제도가 운용된 이유와 한국에서 광복 이후에도 이 제도가 존속된 이유는 같다. 지금 기준에서 보자면 초라한 수준인 4층 또는 3층의 최저 높이 규제는 도쿄에서는 근대화를, 서울에서는 전쟁 후 국가 재건과 경제 개발을 주요 노선변 ‘고층화’를 통해 상징적으로 보여주기 위한 것이었다(그림 4). 달리 말해 도시가 번영한 결과로 고층화를 이룬 것이 아니라 번영하고자 하는 열망을 특정 영역에서 건물의 높이로 ‘미리’ 보여주고 싶은 목적의 산물이었다. 1960년대 김포가도(김포공항~영등포구청)에 ‘준미관지구’를 지정했던 것이나 1980년대 초, 86아시안게임과 88올림픽을 앞두고 마포로에 면한 한 켜를 철거하고 재개발을 실행한 사례도 같은 맥락으로 이해할 수 있다.3

[크기변환]yysmay04.png — 그림 4. 1950~1960년대 도심 간선도로변 최저 층수 규제로 만들어진 3~4층 규모의 을지로 상가 당시 여건에 맞는 최적 규모 개발이 일어나도록 최저 규제를 하지 않았다면 이 노후 상가들은 도시의 발전에 따라 점진적으로 갱신되었을까. 출처: 네이버 지도 거리뷰

건물 높이 또는 층수의 최저 한도를 설정하는 ‘최저고도지구’는 2017년에 이르러서야 관련 법에서 완전히 삭제되었다. 전후 1960년대까지는 세종로나 종로와 같은 중심지 주요 도로변에서도 최저 5층이 어려워 4층으로 완화를 해야 할만큼 당시 민간의 자본 규모와 공간 수요가 매우 제한적이었다. 그러나 중심지는 물론 변두리 주거지역에도 이미 4~5층 건물이 빼곡한 지 오래인 상황에서 도시의 번영을 상징하는 ‘고층화’라는 애초의 목적은 전혀 유효하지 않다. 그럼에도 서울은 물론 주요 대도시 구도심 여러 곳에 최저고도지구가 지정되어 남아 있었다. 그중 노후 건물을 다시 짓지 못하거나 나대지가 방치되어 최저 층수 규제가 작동하지 않는 곳도 일부 있었다(그림 5). 이미 도시의 번영을 상징할 ‘고층화’가 충분함에도 최저 규제가 저이용 구도심의 개발을 유도할 수단이라는 잘못된 관성이었다고 하겠다.

**각주 정리

1. 국토교통부의 ‘지속가능한 신도시 계획기준’, ‘도·시·군 기본계획수립지침’, 법제처의 ‘혁신도시 계획기준’과 ‘기업도시 계획기준’ 등이 이에 해당하며, 주거 밀도 및 주택 유형별 인구 배분 기준을 제시하여 인구수에 근거, 도시의 면적부터 주택의 평형별 세대수까지 산출할 수 있는 근거가 된다.

2. 높이 규제는 용적률이 도입되기 전까지 도로 등 기반 시설 용량 대비 토지이용 강도를 규제하는 수단이기도 했다.

3. 박일향·전봉희, “1950-1970년대 도시미화를 위한 서울 간선도로변 고층화제도의 사적 고찰”, 『대한건축학회 논문집 - 계획계』 35(10), 2019, pp.41~52.

* 환경과조경 421호(2023년 5월호) 수록본 일부

유영수는 서울대학교 건축학과와 동 대학원을 졸업하고 이로재와기오헌에서 건축 실무를 경험했다. 런던 정치경제대학교에서 도시디자인 및 사회과학 석사과정을 마치고 돌아와 건축사사무소를 운영하며 서울대학교 환경대학원에서 박사과정을 병행했다. 현재는 인천대학교 도시건축학부에서 법, 제도, 현대 도시 설계 이론, 스튜디오를 가르치고 있다. 건축과 도시를 아우르는 스케일에서 개별적인 공간 현상과 법제 사이의 관계를 연구하고, 계획과 디자인의 역할을 확장하기 위한 이론적 접근을 시도하고 있다.

환경과조경 2023년 05월

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